ESTADO Y DESARROLLO
EN LATINOAMÉRICA

EL DESAFÍO DE LAS ÁREAS
INDUSTRIALES OCIOSAS EN LAS
METRÓPOLIS BRASILEÑAS

El caso del Gran ABC paulista

THE CHALLENGE OF IDLE INDUSTRIAL AREAS
IN BRAZILIAN METROPOLE
The case of the Great ABC paulista

GISELE YAMAUCHI

Universidade São Judas Tadeu, Programa de Pós-Graduação,
stricto sensu, em Arquitetura e Urbanismo, São Paulo, Brasil
0000-0001-8380-0828

FERNANDO GUILLERMO VÁZQUEZ RAMOS

Universidade São Judas Tadeu, Programa de Pós-Graduação,
stricto sensu, em Arquitetura e Urbanismo, São Paulo, Brasil
0000-0003-3472-5598

ANDRÉA DE OLIVEIRA TOURINHO

Universidade São Judas Tadeu, Programa
de Pós-Graduação, stricto sensu, em Arquitetura
e Urbanismo, São Paulo, Brasil
0000-0002-9167-9762

Recibido: 24 de agosto del 2022

Aprobado: 18 de enero del 2023

doi: https://doi.org/10.26439/limaq2023.n012.6000

El artículo aborda las respuestas de los municipios de la región del Gran ABC paulista, área metropolitana de São Paulo, al problema de las áreas industriales ociosas. El tema fue analizado desde el control territorial, la planificación urbana y la gestión pública. El contexto fue el proceso de modernización del Estado brasileño a fines del siglo xx. De 1955 a 1979, la región concentró muchas inversiones, principalmente, de capital internacional y se convirtió en el mayor clúster industrial de América Latina. Durante la década de 1990, en el contexto del neoliberalismo, los procesos de reestructuración industrial, globalización y financiarización de la economía obligaron a diferentes empresas a salir de la región. En respuesta a este problema, y a pesar de una experiencia innovadora en la gestión territorial, las administraciones municipales favorecieron proyectos de intervención urbana orientados al mercado, sin una visión estratégica del futuro industrial sostenible para la región.

control territorial, gestión pública, intervención urbana, política pública, urbanismo

The article addresses the responses of the municipalities in the Greater ABC Region of São Paulo, a metropolitan area in Brazil, to the issue of idle industrial areas. It examines the topic from the perspective of territorial control, urban planning, and public management in the context of the Brazilian state’s modernization process in the late 20th century. From 1955 to 1979, the region attracted substantial investments, mainly from international capital, and became the largest industrial cluster in Latin America. However, during the 1990s, neoliberalism, industrial restructuring, globalization, and the financialization of the economy forced various companies to leave the region. In response to this issue, and despite an innovative experience in territorial management, municipal administrations favored market-oriented urban intervention projects without a strategic vision for the sustainable industrial future of the region.

territorial control, public management, urban intervention, public policy, urbanism

Este es un artículo de acceso abierto, distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0).

INTRODUCCIÓN

El problema de las áreas industriales en la región del Gran ABC paulista, territorio con presencia industrial históricamente consolidada en el área metropolitana de la ciudad de São Paulo, Brasil, generó un gran debate y constituyó un importante desafío, principalmente, a partir de la década de 1990. Las siglas ABC provienen de las tres ciudades que formaron originalmente la región: Santo André (A), São Bernardo do Campo (B) y São Caetano do Sul (C). A estos se incorporaron, después, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires y Rio Grande da Serra (véase la Figura 1).

La reestructuración o salida de las industrias de este territorio obligaron a pensar y a realizar algunas acciones y proyectos a partir del ámbito público. En este artículo se analizan las respuestas dadas por el poder público municipal, así como el posicionamiento de los sectores privados en relación con el conjunto de problemas derivados del proceso de pérdida del destino de uso original de áreas anteriormente industriales, analizándolas desde el punto de vista de la planificación urbanística.

A lo largo del siglo xx, el incentivo a la industrialización fue uno de los principales pilares del discurso modernizador del Estado en América Latina, con un importante impacto en las políticas públicas regionales y locales. En la segunda mitad del siglo xx, especialmente en sus últimas décadas, la desindustrialización inauguró una nueva realidad, acompañada de un gran cuestionamiento de cómo enfrentar ese problema.

En este artículo nos interesa abordar una de las consecuencias de esa nueva situación, que es el desafío de formular políticas públicas en el campo de la planificación urbana, a partir del estudio de caso de la región del Gran ABC paulista en la última década del siglo xx y sus impactos. También nos interesa establecer una aproximación posterior relacionada con el destino de las zonas industriales que quedaron ociosas con la salida o cierre de las industrias1. Hay dos razones para abordar el corte espacial y temporal propuesto: la primera es el hecho de que, durante el periodo de 1955 a 1979, esta región concentró varias inversiones, principalmente de capital internacional, y se transformó en el mayor clúster industrial de América Latina (Ferraro, 2010). La segunda fue la forma innovadora que encontraron los municipios de la región para enfrentar juntos sus problemas en la década de 1990, pero que, aun así, no fue capaz de enfrentar el problema de las grandes áreas ociosas que dejaba la industria.

A partir del análisis de esta experiencia en la región del Gran ABC, se propone una síntesis crítica de las potencialidades y límites de los proyectos, planes y acciones del poder público frente al problema de la salida de industrias de la región, además de contemplar la cuestión de cómo la sociedad, en general, y el mercado inmobiliario, en particular, se los apropian.

Así, el artículo discute la relación entre el desarrollo de la ciudad (nuevas demandas) y la gestión pública del territorio (planificación y control), en el proceso de búsqueda de soluciones para las áreas industriales ociosas en el Gran ABC paulista, desde finales del siglo xx. Desde el punto de vista urbano, la falta de uso y la degradación física de las áreas ociosas promueven una visión negativa de estos espacios en las ciudades, la que provoca daños simbólicos y paisajísticos que reducen el valor económico de las propiedades y que generan un ciclo perverso de desvalorización, como también un incumplimiento de su función social.

El surgimiento de las áreas industriales ociosas revela los efectos de la desindustrialización y reconversión productiva en los territorios de la región del Gran ABC. El problema urbano que surge de esa realidad desafía las formas de gestión urbana, control territorial y, principalmente, las políticas públicas que deberán acompañar una planificación anticipada dentro del escenario de los cambios industriales demandados por la cuarta revolución industrial y la sociedad de la información (Pallagst et al., 2015).

En el 2020, la pesquisa desarrollada en el ámbito del grupo de investigación “Metrópole contemporânea e fragmentação: dinâmicas recentes da produção do espaço urbano”, del Programa de Posgrado en Arquitectura y Urbanismo de la Universidade São Judas Tadeu, São Paulo, del cual hacen parte los autores, identificó un total de 308 áreas industriales ociosas y sin función social en el espacio urbano de los siete municipios del Gran ABC paulista, los que presentan distintos portes: pequeñas (5000-6999 metros cuadrados), medianas (7000-9999 metros cuadrados) y grandes (más de 10 000 metros cuadrados).

Esos datos resultaron de un minucioso y criterioso levantamiento de esos espacios ociosos a partir de consultas a las inmobiliarias, de estudios sobre la industria en la región, de bases digitales (como Google Maps y Google Earth) y de visitas a campo a cada una de las áreas identificadas. Esa metodología de pesquisa fue definida a partir de la constatación de la completa ausencia de informaciones sobre esas áreas en las siete municipalidades del Gran ABC. Si bien es cierto que, inicialmente, la investigación era sobre el problema del impacto de la desindustrialización en los municipios mencionados, desde un punto de vista general, rápidamente se entendió que era necesario, antes de todo, conocer la dimensión espacial concreta del problema en la región, esto es, de cuántas áreas se trataba y, especialmente, de cuáles eran sus características y el efecto que la desactivación tuvo sobre los respectivos municipios y la gestión del espacio urbano.

DESAFÍOS URBANOS PARA EL MUNDO POSINDUSTRIAL: SUSTENTABILIDAD Y GLOBALIZACIÓN

Desde la segunda mitad del siglo xx, se ha hecho evidente que las cuestiones de gestión, control territorial y planificación urbana son inseparables de las prácticas sostenibles. El tema de la sostenibilidad en las ciencias tiene su punto de partida en la década de 1960, resultante, entonces, de un desdoblamiento del ecologismo.

En la década de 1970, el estudio “Los límites del crecimiento”, encargado por el Club de Roma (institución independiente creada en 1968 para discutir temas generales de interés internacional, incluidos los ambientales), llegó a la mesa de debate de la Conferencia de Estocolmo (1972), el primer gran evento que reunió a jefes de Estado en torno al tema de la degradación ambiental, promovido por la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El documento despertó la urgencia de prestar atención al comportamiento humano con el planeta, destacó su fragilidad frente al modelo de desarrollo industrial y al crecimiento exponencial de la población en un mundo de recursos limitados, y alertó a la sociedad sobre sus efectos, como ya apuntaron autores como Mello et al. (2017).

Discutir acuerdos o tratados ambientales ha sido un verdadero desafío para superar por los países, pues pone en entredicho la matriz energética centrada en los combustibles fósiles, lo que también contribuye al cambio climático en el planeta. Otros puntos importantes para considerar son el conflicto de intereses entre países, principalmente en el ámbito económico, y también las disputas internas dentro de cada país.

Los eventos realizados en Río de Janeiro, Kioto y París, si bien tuvieron repercusiones científicas, diplomáticas, políticas, económicas y sociales, simbolizan la dificultad que implica conciliar los intereses de los países, especialmente de los más desarrollados, en la discusión sobre la economía global y los cambios en el comportamiento de consumo regional (Mello et al., 2017). Además de pensar en la sostenibilidad a escala global, las discusiones también han contemplado la importancia de la escala local.

Después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como Eco-92, el lema “pensar globalmente y actuar localmente” ganó más consistencia (Dias de Oliveira, 2012). Con esto, la sustentabilidad pasó a ser considerada como el resultado de acciones localizadas, ya que la forma de desarrollo está intrínsecamente ligada a los asentamientos humanos, a través de los cuales y para los cuales se establece la forma de desarrollo (Souza, 2016, p. 35).

Cuando hablamos de desarrollo sostenible, las formas en que los conglomerados urbanos producen y cómo se reproducen son un tema relevante por discutir. Estos abarcan varios campos del conocimiento. En este contexto, el tema de la sustentabilidad urbana ha sido abordado por varios autores, por ejemplo Campbell (1996), Souza (2016) y Boff (2017), incluso la propia Organización de las Naciones Unidas (ONU) viene lanzando, desde el 2010, campañas globales y programas de concientización sobre la necesidad de tener ciudades sostenibles. Tales iniciativas tienen como objetivo ayudar a los gobiernos a crear políticas y estrategias para fortalecer la gestión autosuficiente a nivel nacional y local. Estas estrategias se enfocan en promover la vivienda para todos, mejorar la gobernanza urbana, reducir la pobreza en las ciudades y mejorar el entorno en los lugares donde viven los más pobres (Souza, 2016, p. 25).

La condición de ciudad sostenible requiere, ineludiblemente, de una gestión y planificación urbana o territorial, comprometida con sus principios. La sostenibilidad urbana se basa, mínimamente, en el trípode económico, social y ambiental, aunque muchos autores han agregado otras dimensiones al tema, como la psicológica, la ética, la cultural, entre otras, como las indicadas por Campbell (1996) o Boff (2017). El énfasis a la interrelación entre estos conceptos o entre algunos de ellos puede dar lugar a varios conflictos (generalmente económicos, pero también sociales). De esta forma, el mejor uso de los recursos de forma sostenible requiere de planificación, ejecución, mantenimiento, control, así como de la construcción de alianzas (o convenios) entre los diferentes agentes sociales involucrados en el tema. Souza (2016, p. 30) agrega que “la sustentabilidad se logra cuando tenemos un desarrollo ambientalmente correcto, socialmente justo y económicamente viable”. Así, es fundamental discutir, de forma transdisciplinar, sobre desarrollo de las ciudades, involucrando a los diversos actores que actúan en el espacio urbano, como demostraron Silva y Vargas (2010).

Desde su surgimiento, las ciudades industriales han sufrido varias transformaciones como resultado de cambios en los modelos de producción. A partir de la segunda mitad del siglo xx, debido a una serie de transformaciones políticas y económicas, el sistema de producción fordista y el modelo hegemónico unipolar norteamericano, que fueron las bases de la reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial, comenzaron a ser cuestionados desde la década de 1970 en adelante, como ya se discutió en Hobsbawm (1995), por ejemplo. Autores como Castells (2005), Ascher (2010) y Hobsbawm (1995) señalan este momento como el paso de una sociedad industrial a una era de la información y el conocimiento iniciada por la tercera revolución industrial debido a la globalización, los avances científicos y tecnológicos en telecomunicaciones, tecnologías de la información y transporte. En el contexto urbano, para las ciudades industriales, que ya tenían problemas no resueltos por la intensa urbanización producida en décadas anteriores, la transición del modelo industrial a la sociedad del conocimiento resultó en la intensificación de procesos excluyentes de urbanización (Ascher, 2010). Estos cambios, detectados por autores como Hobsbawm (1995) —en el ámbito mundial— y Conceição (2006) o Yamauchi (2020) —en el ámbito local—, implican el fortalecimiento de las ideas neoliberales que dieron lugar a una serie de cambios los modelos de gestión pública y privada.

En el ámbito público, el lema pasa a ser la reducción de la participación del Estado en todos los sectores de la gestión pública. En la gestión privada, hubo cambios en la estrategia de las empresas, los que llevaron a una reconversión productiva, ya sea en el diseño de nuevos productos, en la estructura del proceso productivo, en los modelos de relaciones laborales e, incluso, en la ocupación de las instalaciones de la fábrica. El traslado de líneas de producción a países que ofrecían menores costos de producción (principalmente, mano de obra) provocó la salida de empresas de las ciudades y, como consecuencia, la aparición de zonas ociosas industriales en varias ciudades, tales como Detroit, Burdeos, ciudades del valle del Ruhr, en Alemania, y, en contrapartida, el fortalecimiento de la industrialización china (Minian, 2009).

El impacto de la globalización a nivel regional fue enorme y los países más industrializados, o las regiones más industrializadas de diferentes países, sufrieron los efectos con mayor celeridad.

En Brasil, el fenómeno de las áreas industriales ociosas emergió más claramente en la década de 1990 con la reestructuración industrial, lo que llevó a la transferencia de líneas de producción de sus ubicaciones originales a otros estados o países y al cierre de fábricas. Desde entonces, la región del Gran ABC paulista, que antes fuera el corazón de la industrialización brasileña, especialmente en la relacionada con la industria automotriz, sufre de este problema, pendiente de soluciones sostenibles y cuyo éxito está sujeto a acciones concertadas entre los diversos agentes sociales de la región.

Las transformaciones económico-productivas ocurrieron en varios ámbitos en la región del Gran ABC paulista: en la esfera económica —desempleo, desinversión pública y privada, reducción de la recaudación de impuestos, caída de la renta de la población local, disminución del Producto Interno Bruto (PIB) regional, caída del consumo, entre otros—, en la dimensión social —pérdida de la calidad de vida de la población, aumento de los problemas sociales, aumento de la criminalidad, entre otros— y en el ámbito territorial —deterioro de ambientes previamente ocupados, abandono de residuos peligrosos en edificaciones abandonadas, provocando degradación ambiental, entre otros. En ese contexto, la recalificación de estos espacios se ha convertido en un inmenso desafío en las ciudades de la región del Gran ABC (Conceição, 2006, 2016; Klink, 2001).

En estos primeros veintitrés años del siglo xxi, la región del Gran ABC paulista aún sufre de reconversión productiva y cierre de empresas. Un ejemplo preocupante de esta situación es el reciente cierre de la fábrica Ford en el Municipio de São Bernardo do Campo que, además de los impactos económicos y sociales, dejó una gran área ociosa en la ciudad.

UNA BREVE HISTORIA DE LA INDUSTRIA EN EL GRAN ABC PAULISTA

La región del Gran ABC formó parte del eje del primer ciclo de industrialización de Brasil a principios del siglo xx, propiciado por el paso del Ferrocarril de São Paulo por las ciudades de São Caetano do Sul, Santo André, Mauá, Ribeirão Pires y Rio Grande da Serra, donde se establecieron industrias de bienes de consumo no duradero, como textiles, alimentos, cerámica, entre otros. En la segunda mitad del siglo xx, más precisamente entre las décadas de 1950 y 1970, la región concentró las inversiones extranjeras directas de las industrias fordistas implantadas a lo largo de las carreteras Anchieta e Imigrantes, que pasan por los municipios de São Bernardo do Campo y Diadema.

En las décadas de 1980 y 1990, cambios profundos y altamente inestables, tanto en el escenario internacional como en Brasil, impactaron en este proceso. Además de los hechos ya señalados, las ideas neoliberales (que criticaban la fuerte presencia del Estado en la economía) cobraron gran dimensión y la globalización, la financiarización2 de la economía y la reestructuración productiva iniciaron un proceso que puso en jaque al modelo de industrias fordistas en Brasil. La crisis económica brasileña y los cambios en el escenario internacional contribuyeron significativamente a la reorganización de las industrias (administrativas, productivas y físicas) y al cierre de las actividades de las plantas industriales, lo que inauguró el fenómeno de la llamada desindustrialización o reestructuración industrial, como el analizado por autores como Klink (2001) y Conceição (2006), usados como referencias en este artículo.

Entre 1990 y el 2019, todos los municipios de la región Gran ABC tienen en común el mismo problema: espacios deteriorados, vacíos o infrautilizados, antes ocupados por industrias. Comparten los mismos desafíos que la gestión pública en relación con las alternativas para resolver esta situación. Por un lado, una ardua lucha por intentar convencer a la dirección de las empresas de permanecer en la región o, agotada la primera posibilidad, intentar destinar el espacio dejado por la empresa a otra industria. Por otro lado, se han realizado esfuerzos para recalificar o demoler antiguos espacios industriales y convertirlos en actividades comerciales y de servicios para la construcción de condominios residenciales (sujetos a la especulación del mercado) o, incluso, para la cultura, el ocio y el turismo, y así cumplir los nuevos programas funcionales que resultan de las exigencias de una economía orientada más al consumo que a la producción.

Durante la primera década del siglo xxi, la región se benefició de una nueva ola de inversiones, producto de la expansión del comercio nacional e internacional. Sin embargo, la región continúa experimentando una reestructuración económica. A partir del 2014, con la crisis económica brasileña, la disminución del número de establecimientos industriales, especialmente de empresas que emplean a un gran número de trabajadores (más de quinientos empleados), pasa a formar parte del cotidiano de la región, como ya se ha verificado en los estudios de Conceição y Yamauchi (2018).

El problema de las áreas industriales ociosas persiste como uno de los grandes desafíos a superar en la región desde la década de 1990, que requiere la discusión de posibilidades de recalificación urbana, expuestos en los trabajos de Tourinho y Yamauchi (2018). La situación solo empeoró con la paralización de inversiones y obras durante los años de la pandemia (2020-2021), y el daño aún se padece, no solo a nivel local y regional, sino globalmente. La actual situación bélica en Europa, y su impacto global, también ha generado incertidumbre en la percepción del futuro, tanto desde el punto de vista público (estrategias, políticas de desarrollo y control urbanístico) como privado (reinversión o desinversión).

LA GESTIÓN TERRITORIAL EN LA REGIÓN GRAN ABC EN LA DÉCADA DE 1990: UNA EXPERIENCIA INNOVADORA

El problema de las áreas industriales ociosas en el Gran ABC, provocado por la reconversión productiva, generó una serie de reflexiones por parte de varios actores regionales.

Con el objetivo de resolver problemas locales con una matriz común, se crearon foros de debate y se lanzó una forma innovadora de articulación regional en Brasil a través de la creación del Consorcio Intermunicipal Grande ABC y de la Cámara Regional Grande ABC, durante la década de 1990. Un cambio en el perfil de las agencias públicas de desarrollo que pretendía incluir al mayor número de agentes, públicos y privados, en el abordaje del problema industrial de la región (Conceição, 2006, 2016; Klink, 2001).

Así, la Cámara Regional, la Agencia de Desarrollo Económico del Gran ABC y el Consorcio del Gran ABC tuvieron gran importancia en la discusión y evolución de los asuntos propios de la región, además de dar lugar a nuevos arreglos institucionales tendientes a la organización, gestión y financiamiento de las regiones metropolitanas brasileñas. De hecho, se requerían medidas innovadoras, considerando que varias empresas se encontraban en proceso de quiebra o enfrentando problemas laborales, tributarios y de proveedores, lo que dificultaba el avance de los proyectos para la región, ya que, con su salida, disminuyó la recaudación de impuestos, el desempleo aumentó y el consumo, en consecuencia, también disminuyó, como ya lo ha estudiado Conceição (2006).

El Consorcio Intermunicipal Grande ABC fue creado el 19 de diciembre de 1990. Se constituyó como una asociación civil de derecho privado para actuar como órgano articulador de las políticas públicas sectoriales, e integrado únicamente por los siete municipios que componen la región Grande ABC. Su objetivo es la planificación, articulación y definición de acciones de carácter ambiental, de desarrollo económico y social regional, visto por Klink (2001).

Mientras tanto, el proceso de reestructuración productiva afectó profundamente a la región del Gran ABC durante la década de 1990. Ante la salida, cierre de fábricas y traslados de líneas productivas, acompañados del proceso de tercerización y precarización del trabajo, se presentó una crisis política e institucional de representación en las agendas de la región. Los actores regionales, principalmente los movimientos sindicales (metalúrgicos, químicos, entre otros), no tardaron en tener un papel protagónico en la creación del Gran Foro de Ciudadanía ABC, en 1994. Actuaron a través de diversas campañas, por ejemplo el “Voto por el Grande ABC” y el “Manifiesto del Grande ABC”, que dieron la idea de crear un grupo representativo regional compuesto por varios actores (Conceição, 2006; Lépore et al., 2006).

La creación de la Cámara Regional del ABC solo fue posible después de la toma de posesión de los nuevos alcaldes de las siete ciudades de la región en 1997. La Cámara Regional del ABC, creada el 12 de marzo de 1997, representó un escenario innovador para la conciliación democrática y política entre los actores de la región, con el objetivo de desarrollar, sostener, conducir y medir acciones para el desarrollo sostenible del Gran ABC. La entidad estaba compuesta por el Consorcio Intermunicipal Grande ABC, parlamentarios (locales, estatales y federales), el Foro Ciudadano (compuesto por 102 entidades de la sociedad civil, incluidos representantes de empresarios locales, como el Centro de Industrias del Estado de São Paulo y gremiales), universidades, colegios profesionales y otros (Conceição, 2006; Lépore et al, 2006).

Conceição (2006) afirma que la Cámara Regional del ABC tuvo un papel destacado como espacio público de conocimiento sobre la “gobernanza local”, cuya actuación se realizó a través de directrices y mesas de trabajo con representantes de todos los sectores que involucraban los proyectos. Así, los actores se articularon y cooperaron con objetivos comunes. Entre 1997 y el 2000, la Cámara Regional del Gran ABC vivió su periodo de efervescencia.

En 1997, se realizó el evento “Seminario Internacional del Consorcio Intermunicipal y la Cámara Regional”, que tuvo como objetivo discutir soluciones al problema de las áreas industriales ociosas en la región del Gran ABC, con la presencia de varios estudios de académicos de importancia nacional e internacional (Lépore et al., 2006).

Ante la gravedad y complejidad de la situación que afecta a la Gran Región ABC, se consultó a expertos internacionales y, en mayo de 1997, se llevó a cabo el “Seminario Internacional sobre Desarrollo Económico y Social”. El evento contó con la contribución de estudiosos de diferentes regiones que han pasado por problemas similares, como Detroit, Milán, Barcelona, Róterdam, Leipzig, entre otras.

RESPUESTAS DEL GRAN ABC PAULISTA A LAS ÁREAS INDUSTRIALES OCIOSAS: PROYECTOS DE RECALIFICACIÓN URBANA PARA DINAMIZAR LA ECONOMÍA LOCAL

De estas experiencias nació el proyecto de intervención urbana Eixo Tamanduatehy en el municipio de Santo André, implantado entre 1997 y 2004 (Teixeira, 2010), el cual tuvo como objetivo recalificar los espacios antes ocupados por las industrias fordistas y transformar así las antiguas bodegas en áreas comerciales, plazas comerciales, iglesias, universidades, entre otros, como se puede observar en la Figura 2.

En su perímetro, la propuesta de Pirelli City se inspiró inicialmente en el proyecto La Bicocca de Milán (un ejemplo de proyecto urbano de inclusión social en una antigua zona industrial, iniciado en 1984), que buscaba promover la democratización del espacio con acceso al ocio de la población. Sin embargo, acabó fomentando un intenso proceso de especulación inmobiliaria en su entorno —de acuerdo con Nobre (2013).

El proyecto Eixo Tamanduatehy sufrió reveses y quedó rehén del ciclo electoral, intereses financieros y contratistas en control de las propuestas ejecutadas. Solo en la segunda fase del proyecto fueron atendidas las solicitudes de construcción de viviendas de interés social por parte de los movimientos sociales. Moro Júnior (2007) afirma que, por encargo del sector privado, muchos pedidos fueron incorporados a la planificación pública, lo que modificó el proyecto según la lógica del mercado. Este modelo de recalificación urbana, que valora la ubicación desde el punto de vista del valor inmobiliario, corresponde a un proceso de “gentrificación” que “genera expulsión y separación social” (Sánchez, 2003, p. 61).

Luego del evento, en 1998, se creó la Agencia de Desarrollo Económico, cuyo objetivo fue articular y discutir temas, problemas y nuevas soluciones en pos del desarrollo económico, principalmente para construir y articular planes y acciones frente a la reconversión productiva (Klink, 2001; Tourinho & Yamauchi, 2018).

Sin embargo, la muerte de dos líderes importantísimos a nivel estatal y regional, el exgobernador Mário Covas, en el 2001, y el exalcalde de Santo André y líder regional Celso Daniel, en el 2002, contribuyó significativamente al inicio del proceso de desactivación de la articulación entre los actores de la Cámara Regional del Gran ABC y, en consecuencia, del Foro Ciudadanía. A partir de entonces, los grupos de trabajo (GT) quedaron dentro del ámbito del Consorcio Intermunicipal (Conceição, 2006).

En el 2010, los miembros del Consorcio Intermunicipal elaboraron la Segunda Planificación Estratégica Regional (2011-2020). Y, en el 2013, se redactó el I Plan Plurianual Participativo Regional (2014-2017) por parte del Consórcio Intermunicipal Grande ABC (2016). Cabe señalar que, entre el 2002 y el 2019, no hubo discusiones sobre planificación, articulación, actuación y seguimiento de áreas industriales ociosas en la región del Gran ABC. Estos retrasos en el tratamiento de este tema llevaron a la lógica de la neoliberalización en áreas industriales ociosas dentro del espacio urbano de la ciudad de Santo André, cuya experiencia terminó centrándose en el mercado de consumo y la especulación inmobiliaria para extenderse a otras ciudades de la región (Tourinho & Yamauchi, 2018).

En São Bernardo do Campo, en la antigua fábrica de Tecelagem Tognato, el objetivo era crear, a partir del 2006, un proyecto para estimular la economía local y la producción de espacios públicos de calidad. De hecho, el proyecto de incorporación “‘Una ciudad dentro de la ciudad’ [era] de uso privado y promotor de la segregación espacial” (Oliveira, 2015).

En el 2012, BRMalls lanzó un proyecto de centro comercial en el terreno de la antigua fábrica de Brastemp en São Bernardo do Campo, destinado al consumo de las clases C y D de la región3. El objetivo del proyecto fue la creación de un nuevo centro comercial en el barrio Ferrazópolis, enfocado en los consumidores del entorno que habían aumentado sus ingresos entre el 2003 y el 2014 (Tourinho & Yamauchi, 2018).

En el Municipio de São Caetano do Sul, en el 2011, el proyecto de recalificación de la antigua fábrica Cerâmica São Caetano consistía en la construcción de un parque industrial, pero terminó convirtiéndose en un complejo planificado con centro comercial y desarrollado por la constructora empresa SoBloco, que apuntó al potencial de consumo de las clases A y B en la ciudad y zonas aledañas (Tourinho & Yamauchi, 2018).

Otra área industrial degradada en la ciudad de São Caetano do Sul, pero aún sin destino definido, es el área de la antigua industria química de Matarazzo. Actualmente, el 20 % de su suelo ya pertenece al gobierno municipal como saldo de la deuda del impuesto predial urbano (IPTU) y el otro 80 % pertenece al sector privado. En el área que pertenece al ayuntamiento, el objetivo es constituir un parque —el Parque Fundação. Sin embargo, la Empresa Ambiental del Estado de São Paulo (CETESB) solo liberará el área para su uso nuevamente después de la descontaminación —un proceso costoso y lento— del 100 % del área (Tourinho & Yamauchi, 2018).

En la ciudad de Mauá, otro ejemplo similar es el antiguo conjunto de la fábrica de loza y porcelana Schmidt, fundada en 1943 por inmigrantes italianos y que cerró sus actividades en el 2012. Además de su estado de ociosidad y deterioro material, en el 2016 se convirtió en un problema de salud pública, pues algunas partes del terreno quedaron inundadas y con varios charcos. En el 2018, el terreno fue subdividido para la venta. La pandemia ha paralizado el negocio y no se ha producido una reanudación consistente, aunque se espera que esto suceda entre el 2023 y el 2024.

Un punto para destacar de Mauá es el beneficio logístico de la construcción del Rodoanel (circunvalación vial del área metropolitana de São Paulo). El gran cinturón vial de circunvalación de la ciudad de São Paulo conllevó la creación del polo industrial de Sertãozinho, el cual cuenta con más de cuatrocientas empresas, principalmente del sector metalmecánico y centros de distribución (Yamauchi, 2020).

La ciudad de Diadema aún tiene áreas industriales ociosas que necesitan proyectos de recalificación urbana o políticas para atraer industrias a la ciudad. Ribeirão Pires, a pesar de haber decidido enfocarse en una nueva centralidad, la del turismo, y de recibir el sello de Polo Turístico en 1997, también carece de proyectos de recalificación urbana para varias áreas industriales ociosas en áreas bien ubicadas de la ciudad. Finalmente, Rio Grande da Serra también tiene áreas como estas que necesitan proyectos (Yamauchi, 2020).

En definitiva, desde 1990, la región sufre la degradación de las áreas industriales, incluso algunas de ellas están a la espera de soluciones y retratan dos aspectos importantes del problema, como lo ha indicado Conceição (2006), (a) la falta de interés en comprar o alquilar estas naves industriales por factores como el costo de la mano de obra, el valor de los inmuebles y los problemas de tránsito, y (b) el hecho de que esas áreas presenten problemas legales (fiscales, laborales o empresariales), las cuales han sido, durante años, intervenidas y sin cumplir su función social.

ÁREAS OCIOSAS INDUSTRIALES EN EL GRAN ABC: GESTIÓN, CIUDAD E (IN)SOSTENIBILIDAD URBANA

El protagonismo generado por los actores a través de las instituciones —la Agencia de Desarrollo Económico ABC, la Cámara Regional ABC, el Gran Consorcio Intermunicipal ABC y el Foro Ciudadanía— consistió en una forma innovadora de acción y gestión, el cual sirvió de ejemplo a seguir por otros estados. La creación del Gran Consorcio Intermunicipal ABC fue importante e innovadora para discutir y promover, regionalmente, proyectos y acciones comunes entre las siete ciudades, considerando sus diferentes características, deseos e intereses. Y la creación de la Agencia de Desarrollo Económico fue una instancia importante para buscar mantener las actividades económicas, así como divulgar y dinamizar las actividades económicas en la región (Lépore et al., 2006).

Por otro lado, había gran expectativa en grandes proyectos urbanísticos, como el proyecto Eixo Tamanduatehy, ya que contemplaba intereses regionales estratégicos, como el caso de la discusión sobre la creación de un parque tecnológico en una de las ciudades de la región, ya que fundó y abrió puertas para discusiones sobre servicios avanzados, industria 4.0 y emprendimiento. Así, se creó un ecosistema de innovación regional, muy importante para reinsertar a la región en las cadenas globales y en la cuarta revolución industrial (Klink, 2001; Moro Júnior, 2007).

Las actuaciones de intervención urbana realizadas en Eixo Tamanduatehy contribuyeron a dar un nuevo uso a las zonas industriales ociosas de la ciudad de Santo André, lo que aumentó la actividad económica del sector comercio y servicios, y generó puestos de trabajo. Además de invertir en nuevos usos, también se realizaron esfuerzos para traer nuevas empresas a la región y así diversificar su parque industrial.

A raíz del seminario internacional de 1997 y de la visita de Jordi Borja en 1998, nace en el ámbito público el proyecto Eixo Tamanduatehy, auspiciado por el Consorcio Intermunicipal y la Cámara Regional ABC, y orientado a la sostenibilidad urbana en sus aspectos económico (crecimiento), social (brindar acceso a los servicios públicos de salud, educación, vivienda, entre otros, así como mejorar la calidad de vida de las personas y construir espacios de ocio y cultura para todos) y ambiental (mantenimiento de áreas verdes y descontaminación de suelos de antiguas zonas industriales ociosas).

En las etapas de construcción de los proyectos en São Bernardo do Campo y São Caetano do Sul, los desarrolladores presentaron opciones y posibilidades de unir la construcción, renovación o reconstrucción al utilizar técnicas y materiales que dañan menos el medio ambiente y que promueven una arquitectura inteligente y sostenible (Park Shopping de São Caetano, 2018; Tourinho & Yamauchi, 2018).

El papel de los actores regionales se debilitó con la muerte de los dos líderes políticos de Santo André y del Gobierno del Estado (Celso Daniel y Mario Covas), lo que, sumado a la falta de inclusión e interacción y considerando las características, las particularidades e intereses de cada actor de la sociedad civil, llevaron a una crisis de diálogo y, poco a poco, a la discontinuidad de la Sala Regional ABC y del Foro Ciudadanía. Es bien sabido que la creación del Consorcio Intermunicipal Grande ABC y de la Agencia de Desarrollo Económico fueron importantes en el impulso de las agendas regionales (Klink, 2001; Lépore et al., 2006). Sin embargo, el debilitamiento en la interacción entre los diversos actores regionales, a partir del 2002, generó un bajo desempeño y olvido por parte de los actores, ya que faltaron nuevos encuentros, discusiones y seguimientos sobre el problema de las zonas industriales ociosas, que consiste en un gran desafío actual a ser superado por la región.

La discusión sobre la creación del parque tecnológico es antigua, desde el Primer Planeamiento Estratégico Regional de 1999 que, sumado al debilitamiento del debate a favor del colectivo, desencadenó una gran lucha de poder entre los actores de las ciudades de Santo André y São Bernardo do Campo, lo que provocó el retraso de este proyecto que estaba previsto en el Plan Director Regional ABC del 2016 (Consórcio Intermunicipal Grande ABC, 2016). Las actuaciones de intervención urbana, como las llevadas a cabo en Eixo Tamanduatehy, no lograron reinsertar plenamente las áreas industriales ociosas en relación con su función social en el circuito productivo de la economía de la ciudad: todavía hay muchas áreas que se encuentran en estado de ociosidad. Además, los proyectos de recalificación urbana, llevados a cabo en antiguas áreas industriales ociosas, incrementaron el sector de comercio y servicios, pero no necesariamente significaron un aumento en los ingresos de la población. También hubo esfuerzos por traer nuevas empresas a la región para diversificar su parque industrial, pero no fueron suficientes para conectarlo a cadenas productivas globales ni a la cuarta revolución industrial.

A pesar del discurso de buscar la sostenibilidad en los proyectos para la región, cabe destacar que, si bien nacieron en el ámbito público, los proyectos de intervención urbana fueron realizados en las ciudades de la región del Gran ABC en antiguas zonas industriales ociosas entre 1996 y el 2019, y que fue el mercado el que terminó ocupando más espacios por la falta de recursos económicos con la introducción de la administración neoliberal (Moro Júnior, 2007; Teixeira, 2010). Así, los proyectos no englobaban la sustentabilidad urbana en su vertiente económica, pues atendían a los intereses del mercado de consumo y a la especulación inmobiliaria. Si bien ha habido creación de empleo, principalmente en los sectores de comercio y de servicios, los salarios en estos sectores suelen ser inferiores a los salarios pagados por el sector industrial.

En el eje social de la sostenibilidad urbana, al haber austeridad en la distribución de los recursos públicos para la ejecución de los proyectos —la construcción de viviendas sociales solo se dio en la segunda fase del proyecto Eixo Tamanduatehy—, hubo un proceso de gentrificación que generó exclusión social. Además, no se puede decir que hubo una mejora en la calidad de vida de la población (Moro Júnior, 2007; Teixeira, 2010). También persisten los problemas de desigualdad y se destaca que este problema va más allá de la escala local y regional, ya que hubo un aumento en el número de desempleados, empleados precarios, informalidad en el mercado laboral y déficit habitacional.

En el área ambiental, tampoco se consideró la sustentabilidad, pues aún existen muchas áreas industriales ociosas con suelo contaminado, y las propuestas de uso de materiales y técnicas que no dañan el medio ambiente, realizadas por los inversores, no salieron del papel o, si lo hicieron, no alcanzaron lo que se necesita cuando se trata de proteger el medio ambiente. Y, finalmente, con la neoliberalización de las administraciones municipales, no se ha dado prioridad a la construcción de espacios de ocio y cultura (Moro Júnior, 2007).

La sustentabilidad, desde un punto de vista psicológico, se ha mostrado complicada cuando se aborda pensando en la interacción de los actores sociales, pues resulta evidente que comenzó a deteriorarse a partir del 2002 (con la gentrificación). Después de esa fecha, los contactos entre los actores se dificultaron, los conflictos se ampliaron, se abrieron espacio para el protagonismo de ciclos políticos que comenzaron a ejercer cada vez más peso y anularon la participación de la sociedad civil (Teixeira, 2010). Además, el problema de la reestructuración productiva es de orden global y traduce la crisis del modelo fordista, cuya institución y modelos de gestión son parte de las ciudades, pero plantean el conflicto para otras escalas territoriales —local, regional, estatal y federal. En otras palabras, al ser Brasil un país capitalista periférico, dependiente de los países más ricos y que en la década de 1990 era económicamente frágil, escapar de los modelos impuestos por el Consenso de Washington se volvió extremadamente difícil. El tratamiento de las áreas industriales ociosas es un retrato fabril, perfilado en la crisis del modelo fordista en el contexto de las ciudades industriales, que cuestiona las formas y estructuras de las instituciones y sus modus operandi. Como la arquitectura institucional regional se mantuvo fiel a la lógica territorial nacional, basada en el modelo fordista, no hubo fuerzas ni posibilidades para ver nuevas posibilidades de proyectos que escapaban al carácter de dependencia tecnológica o para ampliar los que se iniciaban, como el de la defensa militar, la de los arreglos productivos locales, la de la industria 4.0 y otras acciones que surgieron del tratamiento fordista de un país periférico capitalista (Haesbaert, 2007; Klink, 2011; Yamauchi, 2020).

Una fuerte interacción entre el sector público y el resto de los actores es fundamental cuando se trata de la revalorización del espacio que ocupan naves industriales ociosas, resultado de juicios laborables y empresariales, lo que dificulta aún más el hecho de que los municipios tomen medidas que favorezcan la intervención urbana encaminada a la recalificación del especio.

En el ámbito de la gestión urbanística, a partir del año 2000, se constató que no se hacía uso de los instrumentos de planeamiento urbanístico y que los planes directores no reflejaban el problema de la reconversión productiva, por lo que se penalizaba a los propietarios de polígonos industriales ociosos y sin actividad económica (por ejemplo, el cobro progresivo del IPTU —Impuesto Predial y Territorial Urbano— o el derecho de preferencia4, entre otras medidas). Instrumentos que pudieran posibilitar el uso social del inmueble mediante la instalación de una nueva actividad económica en el lugar.

Como es evidente, los límites de las acciones se impusieron sobre el potencial que pudieran tener las respuestas de los municipios del Gran ABC al problema de las áreas industriales ociosas. Si bien los proyectos nacieron en el ámbito público, el gran endeudamiento del sector público y la profundización de la crisis en la década de 1990 llevaron a la falta de recursos presupuestarios para impulsar y ejecutar obras públicas de intervención urbana, especialmente las de carácter social. Además, el desconocimiento de la dimensión del problema de las áreas industriales ociosas aún, hoy día, ensombrece el destino y el futuro de la región del Gran ABC.

Cuando se pretende poner en la mesa de debate la agenda de áreas industriales ociosas en la región del Gran ABC, además de concebir una arquitectura multiescalar para discutir y enfrentar el problema, se debe conformar grupos de trabajo integrados por actores de diferentes áreas del conocimiento (economía, sociología, arquitectura, urbanismo, entre otros) e instituciones, mezclando actores técnicos y administrativos de los gobiernos y diversos representantes de distintas instituciones y de la sociedad civil. Además, existe la necesidad de fomentar una mayor interacción entre el Consorcio Intermunicipal Grande ABC y la Agencia de Desarrollo Económico, especialmente una mayor inclusión de miembros de la sociedad civil, con el objetivo de ampliar la participación de otros movimientos sociales que ya participan.

En consecuencia, la forma que encontraron los municipios fue la creación de sociedades y el establecimiento de contrapartes con empresas privadas. Sin embargo, esto derivó en una apropiación de los proyectos según los intereses del mercado inmobiliario por parte de estas empresas, promotoras o constructoras (a veces, con intereses de actores públicos confluyendo en esta dirección) que se producían de forma excluyente.

CONSIDERACIONES FINALES

La reestructuración industrial, la globalización y las políticas neoliberales produjeron diversos efectos en la región del Gran ABC paulista, lo que provocó principalmente el surgimiento del fenómeno de las áreas industriales ociosas: cierre de empresas, galpones y edificios industriales o naves sin función, aumento de la tasa de desempleo, entre otros. Así se constituyó como uno de los serios problemas que deben enfrentar los actores locales, tal como ocurrió en varias otras partes del mundo.

En las últimas décadas, se observó insostenibilidad económica, social y urbana en la región del Gran ABC paulista al considerar, principalmente, los datos de caída del número de puestos de trabajo en la industria de la región que se venía consolidando económicamente como de manera industrial.

Es importante resaltar que la región ya presentaba un proceso de desarrollo económico y social desigual e insostenible, principalmente en el periodo comprendido entre 1930 y 1980. Sin embargo, esta situación se agravó significativamente en un contexto neoliberal en la década de 1990. Durante las décadas de 1980 y 1990, con un alto endeudamiento interno y externo, y altas tasas de inflación, el Estado brasileño se vio debilitado y tuvo que recurrir al Fondo Monetario Internacional(FMI), que exigió contrapartidas (Mantega, 2001).

La aplicación de políticas neoliberales en Brasil, como la liberalización comercial utilizando productos importados como instrumento de control de precios, ligada a una política cambiaria de apreciación de la moneda brasileña que favoreció la importación de productos importados más baratos, sin tener una política de protección de las industrias nacionales y otras políticas económicas, llevó a una ola de quiebras de empresas, a su desnacionalización o, incluso, al traslado de líneas y empresas a otros países y estados.

En el frente económico, la crisis que azotó al país en la década de 1980 continuó en la década de 1990 y perjudicó los ingresos del sector público, que ya eran deficientes. La insostenibilidad social se manifestó en el abandono de las políticas industriales nacionales, estatales, regionales y municipales, en la caída de los ingresos, lo que comprometió la transferencia de fondos a sectores como educación y salud, así como a otros proyectos públicos.

Aunque integrantes de la gestión pública municipal y estadual de la región del Gran ABC paulista han establecido una intensa discusión sobre la salida y cierre de empresas, la reducción de fondos públicos tuvo un efecto negativo en los proyectos de intervención urbana en la región del Gran ABC paulista. De hecho, algunas zonas industriales ociosas fueron objeto de intervención urbanística, pero desde un punto de vista económico encaminado únicamente a satisfacer las demandas del mercado de consumo e inmobiliario.

Desde el punto de vista social, hubo avances en la discusión de propuestas para la región, como la introducción del presupuesto participativo, la creación del Consorcio Intermunicipal y la creación de la Agencia de Desarrollo Económico con la participación de varios actores de diferentes ámbitos (público, privado, universidades, sindicatos, entre otros). Este conjunto de avances fue producto de un arduo trabajo conjunto para mantener las industrias en la región y, al mismo tiempo, fue testigo del debate sobre la creación de proyectos de nueva centralidad urbana. Sin embargo, los viejos problemas sociales, derivados del crecimiento desigual (como la falta de vivienda, las condiciones de vida precarias, los problemas de movilidad urbana), adquirieron nuevas dimensiones y proporciones en el ámbito de la gestión pública urbana, como es el caso de las zonas industriales ociosas.

El modelo de industrialización brasileño concebido entre 1930-1980 fue y sigue siendo importante para el desarrollo del país. Sin embargo, el proceso de reestructuración productiva, que sumado a las características específicas de los países periféricos dependientes como Brasil, especialmente luego de la restricción impuesta al acceso a la tecnología desde los países centrales a los países periféricos, requiere pensamientos y acciones “fuera de la caja”, es decir, es necesario escapar de la lógica en la que se conciben y realizan.

Estas experiencias de implementación de proyectos en áreas industriales ociosas en las principales ciudades de la región del Gran ABC paulista demuestran cuán difícil es construir ambientes públicos y hacer políticas públicas urbanas sostenibles. Todo sin una estrategia nacional multiescalar que involucre a múltiples partes interesadas con un enfoque en el futuro de la industria, lo que contribuye al enfoque económico, a lo social y al acceso a la vivienda para las clases populares menos favorecidas en estas áreas.

El factor limitante del ciclo electoral también es evidente e insustentable, especialmente, si hay intercambios entre partidos rivales en la administración pública, como cuando un nuevo gobierno llega al poder y suspende las acciones del gobierno rival anterior. La situación política actual en Brasil, llevada por la conducta del gobierno federal a un deterioro inimaginable hace un año, solo empeora el futuro de las relaciones democráticas en el país. Hay interferencia en la continuación de los proyectos, lo que debilita la ejecución y permanencia del proyecto concebido. Y ello contribuye a que la fuerza del mercado ejerza una mayor presión en el sentido de hacer valer sus intereses.

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