ESTADO Y DESARROLLO
EN LATINOAMÉRICA

El Fondo Nacional de la Vivienda:
una ley y un barrio
en la Argentina de fines
de los setenta

The National Housing Fund:
a law and a neighborhood in late
1970s Argentina

María Martina Acosta

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo,
Instituto de Teoría e Historia urbano-arquitectónica,
Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe,
Provincia de Santa Fe, Argentina
0000-0002-4673-2130

Recibido: 28 de febrero del 2022
Aprobado: 10 de octubre del 2022

doi: https://doi.org/10.26439/limaq2023.n011.5791

La creación del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) en 1972 constituyó uno de los intentos más significativos de regular y producir vivienda para sectores de escasos recursos, de manera masiva. Como problema fundamental de la arquitectura moderna, la vivienda condensó entonces los problemas de la economía desarrollista, paradójicamente puestos en juego durante un gobierno dictatorial que transformó completamente esa intencionalidad industrialista y modernizadora. En este artículo se analiza la ley de creación del Fonavi y su puesta en marcha en el Barrio Centenario, construido en Santa Fe en 1978. El caso no solo conjuga las condiciones devenidas de la aplicación de la ley, sino que además exhibe un nuevo estado de las ideas en el campo disciplinar de la arquitectura, exponiendo el agotamiento del urbanismo moderno en un proyecto que toma a la historia, la tipología y los elementos de arquitectura como bases para una reflexión autónoma.

historia de la arquitectura, política de vivienda, conjuntos habitacionales, Estado

The creation of the National Housing Fund (Fondo Nacional de Vivienda – Fonavi) in 1972 was one of the most significant attempts to regulate and produce housing for low-income sectors on a massive scale. As a fundamental concern of modern architecture, housing synthesized the issues of the developmentalist economy, brought paradoxically into play during a dictatorial government that completely transformed this industrialist and modernizing spirit. This article analyzes the Law that created Fonavi and its implementation in Barrio Centenario, built in Santa Fe in 1978. The project not only merges the conditions created by the law’s implementation, but also exhibits a new state of ideas in the disciplinary field of architecture, exposing the exhaustion of modern urbanism in a project that takes history, typology and architectural elements as the basis for autonomous reflection.

history of architecture, housing policy, housing complexes, State

Este es un artículo de acceso abierto, distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0).

Introducción

Como problema eminentemente moderno, la arquitectura de la vivienda en la Argentina adquiere hacia los años sesenta y setenta del siglo xx un nuevo carácter, en el que la intensa acción del Estado y el rol principal de las empresas dominarán la producción de grandes conjuntos habitacionales. Durante los años cuarenta, la vivienda había sido objeto de acciones directas de construcción, pero también se había ampliado la financiación y promoción a través del Banco Hipotecario Nacional, organismo que en esa época fue determinante frente a las acciones más acotadas de los estados provinciales, municipales o el propio Ministerio de Obras Públicas (Ballent, 2007, p. 425). Aunque en términos cuantitativos los dos primeros gobiernos de Juan Domingo Perón (1946-1955) resultaron en una democratización sin precedentes del acceso a la vivienda, desde el punto de vista del proyecto no se produjo un debate significativo dentro de la disciplina arquitectónica, aun cuando la construcción de la idea de la “casa” o el “hogar” permeara los discursos oficiales. Estos ideales, materializados en el chalet californiano, contrastarían con otras arquitecturas construidas desde el propio Estado peronista, en las que resonaban las formas de la arquitectura moderna internacional como una opción deliberada (Collado, 2007, p. 30) de las oficinas gubernamentales para dar respuesta a la necesidad de representación y eficiencia. El otro aspecto en el que prácticamente no se producen cambios refiere a la dimensión tecnológica de la vivienda masiva (más allá de la introducción del equipamiento doméstico), aspecto en el que se dará una notable transformación, no solo debido al impulso dado a la industria en general durante las políticas del desarrollismo, sino por las implicancias que esto supuso para la propia reflexión sobre la construcción de la vivienda y, fundamentalmente, de la vivienda masiva.

Tal como señala Liernur (2015, p. 78), el periodo comprendido entre fines de los años sesenta y principios de los setenta representa para América Latina una larga etapa de transición en ambos sentidos señalados: en el del debate y la experimentación tipológica y en las respuestas estructurales y constructivas ensayadas. Respecto del primero, las soluciones implicaron la crítica a las ideas del Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM), en sus diversas manifestaciones, dando lugar a proyectos atentos a los espacios de encuentro, los puentes, la complejidad espacial. Pero junto con las resonancias del Team X y Archigram y la multiplicación de sistemas —y su aparente adecuación a la escala de las grandes intervenciones urbanas—, emergieron experiencias de escala más modesta, muchas de ellas ligadas a la autoconstrucción, que interpelaban directamente a las condiciones de posibilidad de la experimentación desde el campo disciplinar.

En segundo lugar, las políticas de desarrollo tecnológico e industrial llevadas adelante a partir de los años sesenta tendrán en la construcción un campo de expansión, aunque con disímiles resultados. Cabe señalar que la acción de la Alianza para el Progreso, creada en 1961 y que colocaba a casi todo el continente americano bajo la órbita de los Estados Unidos, tendría efectos limitados en sus objetivos. También la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, creada ese mismo año, tendría escasos resultados, enfrentándose a un creciente nacionalismo. Sin embargo, Latinoamérica todavía parecía ser una figura posible en el ideario político, económico y cultural basado en la “confianza en el progreso y en la capacidad de las políticas públicas para lograr los cambios”, aun cuando, como señala Aroskind (2003, p. 68), se vislumbraban las desventajas de impulsar una “modernización imitativa de los estilos de consumo de los países centrales” y una visión superficial de ese progreso derivaría en el descuido del desarrollo de las capacidades tecnológicas.

Este artículo tiene como objetivo explorar las particulares condiciones de producción del Barrio Centenario, proyectado en 1978 por el estudio de Miguel Baudizzone, Jorge Erbin, Jorge Lestard, Alberto Varas y Antonio —Tony— Díaz (BELVD), y construido por la empresa Dragados y Construcciones Argentina S. A. (DyCASA), en la ciudad de Santa Fe (Argentina). Estas condiciones que nos interesan refieren específicamente aquí a tres aspectos: el marco legal de las políticas de vivienda en los inicios del gobierno militar —que en este caso corresponde a la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi)—, el nuevo estado de las ideas en el campo disciplinar de la arquitectura —en un proyecto que apela a la historia, la tipología y los elementos de arquitectura como bases para una reflexión autónoma— y, por último, las implicancias del sistema tecnológico elegido, que al mismo tiempo que permitió dar forma a la experiencia proyectual, se expuso como paradójico dispositivo agónico de las intenciones industrialistas y modernizadoras del desarrollismo, prontas a diluirse en los años del gobierno dictatorial.

La creación del Fondo Nacional de la Vivienda

El 3 de noviembre de 1972, el gobierno de Agustín Lanusse sancionó la Ley 19929, mediante la cual se creaba el Fonavi. Este organismo, como un instrumento de regulación de la vivienda, daba por finalizada una década en que los programas se encontraban ligados a una multiplicidad de planes e instrumentos, tanto financieros como técnicos, tanto privados como municipales, provinciales y nacionales. Muchos de estos programas seguirían subsistiendo encuadrados ahora por una ley que se constituía como un marco para todas las acciones ligadas a la vivienda que tenía como objeto, en principio, a los sectores más carenciados de la población.

En los años anteriores, el plan de mayor continuidad —hasta que fuera reemplazado en junio de 1973 por el Plan Alborada— fue el Plan de Erradicación de Villas de Emergencia (PEVE), creado en noviembre de 1964. Este tenía como finalidad atender a sectores con mínima o ninguna capacidad de ahorro. En su mayoría con financiamiento del Banco Hipotecario Nacional (BHN), y en parte con aportes provinciales, el plan permitió la construcción de grandes conjuntos de media y alta densidad. El BHN también financiaba, junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Plan Federal de la Vivienda (PEV), creado en 1968. En este plan se preveía que la construcción de conjuntos de menos de cincuenta viviendas pudiera realizarse no necesaria o exclusivamente a través de los organismos provinciales o municipales, sino también a través de la acción de cooperativas, entidades gremiales o empresas privadas o mixtas. Con esta misma participación de diversos actores, el plan Viviendas Económicas Argentinas (VEA), establecido al año siguiente, en octubre de 1969, impulsaba la construcción individual o colectiva a través de “la iniciativa privada y apoyando la acción de empresas comerciales o industriales que promuevan la vivienda de sus propios obreros” (1976, p. 80). Este plan establecía cinco categorías que diferían entre sí respecto de los metros cuadrados —según se tratara de una vivienda individual o colectiva— y de sus características constructivas.

Algunas otras acciones de finales de la década del sesenta, más específicas en sus objetivos, como las referidas al fomento en áreas de frontera, se sumaban a la multiplicidad de programas que abordaban el problema habitacional y que serían comprendidas por la ley de creación del Fonavi.

Según Oscar Yujnovsky (1984, p. 172), entre mediados de 1971 y mediados de 1972 se introdujeron modificaciones al funcionamiento de estos planes y organismos, ampliando el acceso al mercado y reconociendo “mayores costos” a las empresas. La reducción de los intereses y la ampliación de los plazos de devolución —hasta 40-45 años en las zonas de fomento— resultaron, a pesar de los beneficios a las empresas involucradas, en la falta de disponibilidad financiera para la continuidad de los programas. La creación del Fonavi sería la respuesta a esta situación, involucrando nuevas fuentes de recursos, los que provendrían de:

a. Los recursos que a tal fin han destinado las leyes 19876 y 199861.

b. Los recursos provenientes de donaciones y legados que efectúen las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, nacionales, provinciales o municipales a favor del Fondo.

c. Los recursos provenientes de cualquier régimen de aportes que se dicte en el futuro.

d. Los recursos provenientes de sanciones económicas o convenios resarcitorios que se apliquen o celebren con las personas comprendidas en el régimen de la presente ley.

e. Los recursos provenientes de la recuperación de las inversiones efectuadas, sus intereses y reajustes.

f. Un aporte del 2,5% sobre las remuneraciones a cargo del empleador. (Ley 19929 / Decreto 7680, 1972).

La ley que se mencionaba en el primer apartado —sancionada un mes antes, el 6 de octubre de 1972— correspondía a la disponibilidad del 1,5 % de los importes de la venta de ganado vacuno a faenar.

La instrumentación de la ley intentaba dar cumplimiento a las “políticas nacionales” establecidas en el Decreto 46 del 17 de junio de 1970, sancionado en el breve interregno de gobierno de la Junta de Comandantes —integrada por Pedro Gnavi, Alejandro Agustín Lanusse y Carlos Rey— y que marcaría el paso de la dictadura de Juan Carlos Onganía al gobierno de Roberto Marcelo Levingston: una transición de la autodenominada “Revolución Argentina”, caracterizada por los acercamientos a los partidos políticos y los intentos de promover una economía proteccionista.

Las mencionadas políticas nacionales se proponían:

50- Mejorar las condiciones de alojamiento de la población, ordenar el uso del suelo, planificar el desarrollo urbano, controlar su densidad, proveer una infraestructura adecuada, un equipamiento social completo y un ambiente atractivo e higiénico, a fin de permitir y alentar un desenvolvimiento integral y armónico de la vida de las personas, las familias y la comunidad.

51- Ejecutar planes especiales que aseguren el acceso a una vivienda digna a los sectores de menores recursos. Facilitar la financiación de la vivienda propia. (Decreto 46/70, 1970)

En términos pragmáticos, estas intenciones se traducirían en unas mínimas especificaciones técnicas para la construcción de las viviendas y en un largo debate sobre los aspectos financieros de la ley. En este sentido, la Cámara Argentina de la Construcción, como integrante del Consejo Asesor Permanente2 del Fonavi, presionó para procurar una mayor injerencia en la gestión de las diversas instituciones que nucleaban la industria de la construcción de la vivienda y el negocio inmobiliario, destacando la ausencia de las pequeñas y medianas empresas. Por su parte, la Sociedad Central de Arquitectos consideró a la ley una medida coyuntural, basada en una mayor carga impositiva, en tanto que la Unión Industrial Argentina requirió una mayor participación del sector privado (Yujnovsky, 1984, p. 177).

Las críticas y desacuerdos entre el gobierno y las distintas organizaciones demoraron la implementación de la ley. Las expectativas generadas luego del regreso de Juan Domingo Perón a la Argentina a mediados de noviembre de 1972 y las elecciones que llevarían al gobierno de Héctor Cámpora, quien asumiría el 25 de mayo de 1973, generarían un impasse para el Fonavi. La nueva política económica intentaba favorecer a un capital industrial local, desmontando la gravitación que el capital externo había tenido hasta 1970. Sin embargo, la heterogeneidad social y política del peronismo se evidenció en una serie de políticas y posiciones ideológicas contradictorias y conflictivas, que emergían en todas las áreas de gobierno. Yujnovsky señala que las propuestas referidas a la vivienda no diferían esencialmente de aquellas llevadas adelante durante los años 1946-1955 (1984, p. 199). Sin embargo, en la práctica, la lucha por el control de los recursos, así como la consolidación de clientelas políticas, constituyeron un factor fundamental en las decisiones sobre el problema habitacional. El conflicto y la falta de acuerdo entre el Ministerio de Bienestar Social, la Confederación General del Trabajo (CGT), la Confederación General Económica, los diferentes sectores del Partido Justicialista y de la Juventud Peronista tuvieron como consecuencia el mantenimiento en términos generales de la estructura legal montada por el gobierno de la “Revolución Argentina”. Aun cuando al menos uno de los sectores claves que integraban el Frente Justicialista, la CGT, a través de su asesor, Jaime Portnoy, opinara:

La ley es mala. Y mala porque se ha pensado como un impuesto al trabajador que aporta, y se ha destinado a satisfacer el pasivo del Banco Hipotecario Nacional […]. El dinero del FONAVI debe ser para los trabajadores, que son sus legítimos dueños, y para planes que deben comenzar a partir de su reglamentación. (1973, p. 60)

La única transformación que se dio en el Fonavi se vinculaba con la conformación del comité asesor, que sumó un integrante más por la CGT e incorporó a dos miembros representantes de la Confederación General Económica. Sin embargo, la ley subsistió sin implementarse y la política de vivienda continuó ligada a los planes del gobierno anterior que modificaron sus nombres y algunas condiciones respecto del financiamiento y la participación de las empresas. Aun con los vaivenes de los conflictos institucionales, en 1975 se incrementó significativamente la superficie construida de vivienda (Yujnovsky, 1984, p. 218). Cuando se produjo el golpe de estado en marzo de 1976, en la provincia de Santa Fe se encontraban en construcción casi 11 000 viviendas correspondientes a los planes 17 de Octubre, Alborada y Eva Perón, un número que sobrepasaba ampliamente lo realizado desde la sanción de la ley del año 1972 (1976, p. 70). Un indicador ilusorio frente a una inflación que sería de más del 500 %, un déficit que alcanzaba valores históricos y una creciente violencia política.

El Proceso de Reorganización Nacional: un contexto paradójico y oscuro para repensar la ley

El golpe de estado del 24 de marzo de 1976 implicó no solamente un cambio de gobierno, sino, según Marcos Novaro y Vicente Palermo “un nuevo orden, cuyo primordial objetivo sería operar una vuelta de página en la vida de la nación” (2003, p. 23). Este nuevo orden entrañaba una ruptura manifiesta con la institucionalidad democrática, pero encubría profundas transformaciones que se darían irreversiblemente en el campo de la cultura, la educación, las organizaciones gremiales, la estructura de los partidos políticos y, fundamentalmente, la economía.

A diferencia de los golpes militares que se habían sucedido desde 1930, este contaba con un amplio consenso social al inicio, que reflejaba el desasosiego frente a la violencia, la inflación, los enfrentamientos en el partido de un gobierno encerrado en su propio laberinto de incertidumbres, antagonismos, limitaciones y desconcierto:

[…] el fantasma de la “disolución nacional” que recorrió durante esos meses la sociedad argentina terminó otorgando a los militares la condición que siempre se habían atribuido a sí mismos: la de garantía última de la unidad y el orden de la nación. (Novaro & Palermo, 2003, p. 30)

Pero esta condición convergía en sus intenciones con aquellas otras, íntimamente ligadas, de reordenar el curso económico del país, en consonancia con las ideas que atravesaban los foros militares y los organismos de financiamiento internacional. Se trataba de reemplazar a la economía industrial —que con sus altibajos se había ido construyendo desde 1943— y al mismo tiempo desmontar el proteccionismo estatal, dando protagonismo a los intereses de los exportadores agropecuarios. Tal como señala Martín Schorr, “la interrupción del modelo sustitutivo no sobrevino en razón de su agotamiento” (2012, p. 34), sino que por el contrario se dio intencionadamente en unas circunstancias pacientemente alentadas y esperadas, que permitirían aunar el objetivo de eliminar la subversión y el protagonismo social y político de una “clase obrera indisciplinada”, de los gremios y de un “empresariado industrial ineficiente” (Novaro & Palermo, 2003, p. 37)3.

Esta convergencia de intenciones dio lugar a una indescifrable forma institucional que, si bien se mostraba unitariamente en la figura de la Junta Militar, escondía una notable heterogeneidad y desacuerdo en cuanto al modelo político de país, la posible salida institucional y, fundamentalmente, sus plazos, subsumidos en el discurso militar a los “objetivos”. Si bien durante el primer año prevaleció la unidad en torno al Ejército y a la acción represora, a partir de diciembre de 1977 se impuso el Ministerio de Economía como un superministerio que gravitaba sobre las decisiones políticas y las discrepancias internas de las Fuerzas Armadas (Canelo, 2005, p. 70).

En este contexto, el Ministerio de Bienestar Social seguirá alojando a la Secretaría de Estado de Vivienda y Urbanismo (SEDUV) y el Banco Hipotecario Nacional. Luján Menazzi (2018) da cuenta de las relaciones fluctuantes entre los empresarios, los profesionales y el Estado, una relación que oscilaba en función de la mayor o menor autonomía de las diferentes reparticiones; autonomía construida o disputada a lo largo de la historia, en la que un saber experto, ingenieril, se vinculaba a áreas específicas de la acción estatal y del universo castrense.

Por otro lado, debe comprenderse el rol asumido por las gobernaciones y el aparato burocrático. Luego de un primer momento en que el territorio se encontraba bajo el control del Ejército, se nombraron los “interventores militares”, repartiendo el gobierno de las provincias entre las tres fuerzas. En el caso de Santa Fe, se nombró interventor —o gobernador militar— al vicealmirante retirado Jorge Aníbal Desimoni, quien mantendría el cargo hasta marzo de 1981. Según Paula Canelo,

[…] más allá de las vagas referencias estatutarias a la inclusión de los gobernadores en el esquema de poder de Proceso, y su subordinación estricta a la Junta Militar, máximo órgano soberano, pocas eran las referencias explícitas al rol político que debían cumplir estos altos funcionarios, que no fuera el del mero manejo administrativo y burocrático de los aparatos provinciales. (Canelo, 2011, p. 330)

Sin embargo, la centralidad implícita en la subordinación —no solo a la Junta en sí, sino al Ministerio de Economía— no necesariamente se reflejaría en algunas políticas específicas, que quedarían a cargo de una burocracia estatal ya conformada y con cierta autonomía. Es el caso de la política habitacional, ligada a la efectiva puesta en marcha del Fonavi.

Una nueva ley para el Fonavi

La eliminación gradual de la protección al sistema industrial y la reducción de los aranceles a la importación produjeron una retracción del mercado interno, afectando principalmente a las pequeñas economías. En términos generales, entre 1975 y 1981 el empleo ligado a la industria caería un 35 % (Yujnovsky, 1984, p. 222). En este contexto de recesión, eliminación de controles en el precio de los alquileres y reducción del poder adquisitivo, la política de la vivienda vendría a paliar mínimamente tanto el desempleo como las posibilidades de acceso a la vivienda por parte de los sectores de “recursos insuficientes”, tal como se los llamaría en la nueva ley que instrumentaba el Fonavi. Las demandas de los sectores medios, con cierta capacidad de ahorro, serían canalizadas a través del Banco Hipotecario Nacional4.

El 23 de mayo de 1977 se sancionó la Ley 21581 que derogaba la anterior, creadora del Fondo, y establecía su nuevo funcionamiento. Los considerandos que justificaban la nueva ley aludían tanto al déficit habitacional o al deterioro de la situación económica-financiera del país, como a la desarticulación de los mecanismos específicos para la resolución del problema. También se mencionaban cuatro sectores sociales, con diferente capacidad de ahorro, y se definía al sector con “recursos insuficientes”, a quien se dirigirían los esfuerzos del Fonavi, como aquel “cuyos ingresos no le permiten cubrir la suma del costo de la vivienda y el costo del financiamiento” (Ley 21581, 1977).

Por otro lado, se suponía que habitualmente los costos de construcción de las viviendas asociadas al Fondo habían superado los costos normales de viviendas realizadas con otras operatorias y que tampoco

[…] ha servido esta, ni lo ha previsto, para impulsar nuevos sistemas y normas constructivas, ni el desarrollo de tecnología, que permitieran revertir la situación general imperante de antiguo, de modo no solo de abaratar costos de fabricación y construcción sino también de disminuir plazos y aumentar la capacidad de producción […]. (Ley 21581, 1977)

En función de estas consideraciones, se propuso la modificación de la ley original, teniendo como principios generales el rol de las provincias, los destinatarios y los recursos que conformarían el Fondo. Esto último se modificaría sustancialmente, al pasar del 2,5 % al 5 % la contribución sobre las remuneraciones a cargo del empleador5, a lo que se sumaba “una contribución equivalente al veinte por ciento (20%) de los importes que los trabajadores autónomos tributen como obligación previsional” (Ley 21581, 1977). En contrapartida, las provincias se obligaban financieramente con el Fonavi, debiendo rendir cuentas de los fondos y su recuperación: los artículos 17 y 18 de la ley las hacía responsables del reintegro de los valores de venta y amortización, independientemente del cumplimiento de las obligaciones por parte de los adjudicatarios. Esto tuvo como resultado que finalmente los adjudicatarios, si bien pertenecían a los sectores de bajos recursos, no respondieran a la definición inicial que los ubicaba en lo más bajo de la escala social y estos quedaron eliminados como beneficiarios de la operatoria (Yujnovsky, 1984, p. 330).

La mayor autonomía de las oficinas burocráticas provinciales quedaría señalada en el papel planificador que adquiría la SEDUV, que estaría a cargo de la planificación general de las acciones y recursos, y de la instrumentación y control de toda la operatoria, eliminando también al Consejo Asesor Permanente. Esta redefinición de las funciones de la SEDUV transfería responsabilidades a los organismos provinciales de vivienda:

b) Determinar la responsabilidad operativa de los organismos provinciales, territorial y municipal, que en cada jurisdicción deberán tener a su cargo la ejecución y administración de los distintos programas, así como su condición institucional y modalidades de desenvolvimiento; (Ley 21581, 1977)

Esta responsabilidad operativa implicaba que los institutos provinciales, si bien podían orientar sus políticas a partir del cupo asignado (Gaite, 2005, p. 30), deberían adecuar los proyectos a la planificación local, planteando la integración de los conjuntos en una política más amplia de desarrollo urbano, teniendo en cuenta los usos del suelo, las condiciones ambientales y materiales, la localización, infraestructura y equipamientos necesarios, etc. Así, quedaban a cargo de los institutos la determinación de las necesidades, “los estudios previos de cada sistema urbano, el déficit de cada centro en materia de viviendas, infraestructura y equipamiento comunitario […]” (Políticas de la Secretaría de Estado…, 1979, p. 21). En este sentido, y dado que explícitamente la operatoria implicaba la construcción de conjuntos de mediana y alta densidad, se establecía que los primeros, de menor superficie, podrían emplazarse al interior de las áreas urbanas, en tanto que aquellos de alta densidad se ubicarían fuera de los centros urbanos: “los conjuntos habitacionales no deben producir deterioro en los centros urbanos sino integrarse a las áreas urbanas para su renovación o consolidación” (Políticas de la Secretaría de Estado…, 1979, p. 21).

Aunque las provincias debían asegurar las condiciones ambientales y de habitabilidad de los conjuntos, las especificaciones constructivas de la SEDUV eran ciertamente difusas. En función del tipo de usuario que se había definido, de escasos recursos, se establecían tipologías mínimas dadas por la superficie y los niveles de terminación, los que no deberían ser dejados a cargo de estos usuarios. Y en términos más generales, con respecto a los sistemas constructivos, la SEDUV señalaba que “si bien no se favorecen particularmente determinados sistemas, industrializados o no, se considera que la construcción tradicional debe usarse en forma racionalizada” (Políticas de la Secretaría de Estado…, 1979, p. 21).

Recordemos que en el decreto reglamentario de la ley original se especificaban particularmente las materialidades, señalando, por ejemplo, muros

[…] de ladrillos comunes, cerámicos huecos o bloques, espesores mínimos exteriores de ambientes de primera categoría con orientación desfavorable: 30cm para ladrillos comunes y 0,24m para ladrillos cerámicos huecos o equivalentes. (Ley 19929 / Decreto 7680, 1972)

En términos más generales, la nueva ley señalaba en su cuarto artículo destinar recursos para:

e) El fomento y la participación en programas de investigación y desarrollo tecnológico, social y económico, en relación con los fines de la presente Ley, así como el pago de becas rentadas, a incluir en cláusulas de licitación de obras, a favor de estudiantes aventajados o profesionales noveles de Ingeniería y Arquitectura.

f) La provisión de componentes destinados a la construcción de las viviendas a que se refiere esta Ley. (Ley 21581, 1977)

Como veremos a continuación, la aplicación de la ley llevó fundamentalmente a la difusión de sistemas de prefabricación pesada y semipesada y a la concentración de los contratos en grandes empresas, con capacidad para afrontar las altas densidades propuestas y los plazos acotados de la construcción de los conjuntos. Como resultado de la aplicación de la ley, se construyeron en el país más de 87 000 viviendas hasta el año 1981, un número que si bien resultaba inferior a las cifras esperadas, tuvo un gran impacto en el mercado de viviendas, principalmente en las provincias (Yujnovsky, 1984, p. 229). En otro orden, la construcción de los grandes conjuntos habitacionales repercutió en el crecimiento de las ciudades y en el modo en que los arquitectos reflexionaban sobre este problema, pero también sobre aspectos que consideraban específicos del pensamiento y la práctica disciplinar.

El Barrio Centenario: en los límites de
la experimentación proyectual

En los proyectos ligados al Fonavi persistirán las mismas interpela-ciones a la arquitectura —la necesidad de racionalidad constructiva, la construcción de lo público— instauradas por la arquitectura moderna, aunque las expresiones en torno a estos tópicos se diluyeran en el confuso debate de los años setenta sobre las condiciones de vida de las clases populares y su propia participación en la construcción de la vivienda, el posterior silencio impuesto por la dictadura y los —quizás inevitablemente— endogámicos debates al interior de la propia disciplina arquitectónica. Entre los conjuntos contemporáneos más importantes, se pueden mencionar las viviendas en San Pedro (Jujuy), los conjuntos habitacionales en San Juan, Formosa, Paraná, Godoy Cruz o Neuquén, además de los de Santa Fe que revisaremos a continuación.

En 1978, la Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo (DPVyU) de la provincia de Santa Fe realizó una licitación para la construcción de 1000 viviendas en la ciudad de Santa Fe, capital de la provincia homónima. La licitación constaba de tres pasos: la propuesta del terreno por parte de la empresa constructora —una innovación en la gestión del Fonavi—, el proyecto y el precio. La primera calificación se daba entonces sobre el terreno propuesto por la constructora; una vez evaluada su factibilidad, se evaluaba el proyecto en sus términos técnicos: superficies dedicadas a vivienda, comercio y equipamiento, coeficientes, sistema constructivo, etc. Finalmente se evaluaba el precio (Storero, 2020). Este modelo de concurso, que licitaba proyecto y precio (y aquí, el terreno), y a partir del cual se construyeron casi todos los grandes conjuntos del país, supuso una asociación entre empresas constructoras y estudios de arquitectura, dando pie a una substancial concentración de los recursos. También los PEVE habían operado previamente sobre la base de concursos de proyecto y precio. En este sentido, el Fonavi representa una continuidad con este tipo de gestión. Como mencionamos al inicio, la empresa DyCASA resultó ganadora de la licitación con un proyecto realizado por el estudio Baudizzone, Díaz, Erbin, Lestard y Varas (BDELV) y un terreno ubicado al sur de la ciudad, en el Barrio Centenario (DPVyU, 1978, p. 105). De manera extraordinaria, el Departamento de Estudios y Proyectos de la DPVyU sugirió a la Secretaría de Vivienda de la Nación la ampliación del presupuesto, dando lugar a la construcción de otra de las propuestas presentadas, un proyecto ubicado lindante con la ruta número 168 (parte esencial del corredor bioceánico), que sería denominado Barrio El Pozo (DPVyU, 1978, p. 346). Paralelamente, la provincia licitaba la construcción del Barrio Las Flores II, cuyo proyecto se desarrolló en las oficinas del gobierno.

Si bien en los tres barrios —iniciados en 1979— se condensan los mismos problemas que atraviesan a los conjuntos habitacionales de finales de los años setenta —la masividad, el desarrollo urbano, las decisiones en torno a la densidad, los espacios públicos, así como cuestiones referidas a la industrialización, la promoción de sistemas estandarizados, la prefabricación o la compra de licencias y patentes—, en el Barrio Centenario estos se solapan con las condiciones de producción más generales de la arquitectura: la confrontación de la teoría con las condiciones reales de la obra construida, las ideas sobre el proyecto, la búsqueda de una racionalidad formal a partir de la tipología y la geometría o la recuperación de la manzana como elemento conformador del tejido urbano. Estas cuestiones señalaban el cambio de rumbo en la reflexión disciplinar, y quedan explícitamente expuestas al comparar la obra con sus dos contemporáneas.

Tanto el proyecto de Las Flores II como el del Barrio El Pozo comparten las características de los proyectos devenidos del urbanismo moderno. El primero, ubicado al noroeste de la ciudad, organiza sus 1306 viviendas en una serie de torres, bloques bajos y viviendas individuales, organizados en torno a una calle principal que estructura el conjunto. En el segundo caso, construido sobre terrenos de relleno al este de la ciudad, 1476 viviendas se ubican en grandes placas que se erigen sobre un tejido amanzanado de viviendas. Aunque conceptualmente similares, ambas obras exhiben diferentes características en cuanto a su gestión y su materialidad. Como ya dijimos, Las Flores II fue proyectada en el propio departamento de proyectos de la DPVyU, donde se tomaron además las decisiones respecto de la dimensión constructiva: una estructura tradicional de hormigón para los edificios, con cerramientos de ladrillo hueco. En cambio, en El Pozo, la empresa Maronese propuso la utilización del sistema de encofrados deslizantes Outinord que también daría forma al proyecto del Barrio Centenario.

En diciembre de 1979, DyCASA dio comienzo al movimiento de suelos y el montaje del obrador en el Barrio Centenario: a finales de 1981 se entregaron las primeras 341 viviendas y a mediados de 1982 la obra se daba por finalizada. El terreno propuesto por DyCASA, en el sur de la ciudad, era un relleno remanente de las obras de la avenida de circunvalación, en el que se proyectaba continuar el tejido urbano del barrio aledaño. De alguna manera, estas intenciones fueron retomadas por el nuevo barrio.

El proyecto organiza una trama de doce manzanas, en las que se disponen las 1289 viviendas y la plaza pública (conformada por cuatro manzanas incompletas) con el equipamiento barrial: comercio, escuela, jardín de infantes, capilla y tanque de agua. Las viviendas se ubican en cuatro niveles, en los bordes de las manzanas, reconstruyendo el tejido y conformando una grilla de calles en la que dos principales son vehiculares y el resto se entiende como preeminentemente peatonal. La particularidad —y consiguiente extrañeza— es que el acceso a las viviendas se produce por el interior de las nuevas manzanas, a la manera de los hof vieneses, con escaleras que distribuyen los ingresos, dos por nivel. Esta configuración de las manzanas constituía el elemento central del proyecto, ya que, según los autores, recuperaba la típica cuadrícula de las ciudades pampeanas, “rescatando el valor de situaciones ya existentes en la ciudad”. Con esta relectura —histórica— de Santa Fe, se proponía

[…] una edificación en “casas en bloque” que hacen fachada sobre la calle, constituyendo una cortina continua paralela a la misma con portales en sus juntas centrales. Son edificios de planta baja y tres pisos, disponiéndose los dormitorios hacia la calle y el estar comedor hacia el corazón de manzana […].

Este partido respeta, de alguna manera, el clima de la ciudad de Santa Fe, con calles tranquilas y descansos prolongados […] se optó por respetar el “alma de la ciudad” con sus calles arboladas y poco transitadas. (Díaz et al., 1979, p. 40)

La obra revelaba un cambio en la trayectoria del estudio BELVD, recogiendo diversos intereses de un velado debate disciplinar que emergería con fuerza en la segunda mitad de la década, señalando ineludiblemente la crisis del legado moderno en la cultura arquitectónica.

Nuevamente, el problema de la vivienda —ahora en el contexto de unas políticas que obligaban a reflexionar sobre la escala, la densidad, las relaciones con el espacio público— permitía a la arquitectura experimentar sobre aspectos que consideraba propiamente disci-plinares. Ya desde mediados de los años sesenta se hizo patente el agotamiento del international style y el problema de la forma se vinculó a una dimensión técnica ajustada a los cambios en los modos de producción. El desarrollo de la industria del acero, la instalación de las plantas de hormigón elaborado, la introducción de sistemas prefabricados semipesados y pesados, las industrias del plástico y del vidrio, expusieron las posibilidades para repensar no solo el problema de la vivienda sino la vinculación entre forma, significado y tecnología.

Si estas cuestiones eran resueltas por el estudio BELVD a través de una forma en la que resonaban con fuerza las ideas de Archigram y la arquitectura de sistemas, el proyecto del Barrio Centenario expone otra voluntad estética y disciplinar.

Desde mediados de los años setenta, un grupo de arquitectos —con distintas trayectorias profesionales e intelectuales— reflexionaba sobre la disolución de la especificidad de la disciplina en la práctica política, un hecho acentuado en el ámbito universitario: el énfasis de los talleres verticales o los talleres nacionales y populares (Tanapo) en el rol social de la disciplina resultaba en una arquitectura que disolvía la idea de proyecto. En un contexto agitado por las luchas sociales, la reflexión sobre aspectos específicamente disciplinares quedaba clausurada. Con la intención de construir —o de recuperar— un ámbito propio de debate, Tony Díaz, Justo Solsona, Ernesto Katzenstein y Rafael Viñoly crearon a principios de 1977 los cursos de arquitectura que, pensados inicialmente como ejercicios proyectuales, terminarían conformando lo que dio en llamarse La Escuelita, un espacio alternativo para la enseñanza de la arquitectura. En el llamado a inscripción, realizado en abril de 1977 a través de la revista Summa, se planteaba el objetivo de “servir como una aproximación al análisis crítico del conjunto de ideas sobre la arquitectura que estructura el modo en que la producimos”. Con esta intención se planteaba una ejercitación directa de diseño que permitiera exponer “problemas teóricos de diferentes jerarquías como la dimensión significativa de los objetos arquitectónicos, la discusión acerca de la autonomía de la arquitectura o la relación entre las distintas formas de la práctica arquitectónica” (Cursos de Arquitectura ´77, 1977).

Los ejercicios proyectuales abordaban problemas considerados estrictamente disciplinares, como la relación interior-exterior, los elementos de la arquitectura o un ejercicio “sin programa”. Por otro lado, como un instrumento intrínseco de reflexión sobre el proyecto, el grupo promovió una serie de seminarios y conferencias en los que participaron Diana Agrest, Mario Gandelsonas, Rodolfo Machado, Aldo Rossi, Salvador Tarragó Cid y Tomás Maldonado, entre otros. En los primeros años, Jorge Francisco Liernur y Ernesto Katzenstein abordaron desde distintos puntos de vista la figura de Le Corbusier. Luego, los años treinta, los setenta, la figura de Bustillo o la arquitectura latinoamericana, la manzana española o la avenida de Mayo serían cuestiones que intensificarían una densa trama cultural. En 1978, la primera visita de Aldo Rossi a la Argentina marcaría el pulso de aquellas cuestiones que atravesaron la experiencia de los cursos de La Escuelita: la recuperación de la historia, la manzana, la tipología, constituirían los tópicos de las búsquedas proyectuales. Pero también resonaban la arquitectura como lenguaje, atravesada por la lectura de Roland Barthes, o una historia que —siguiendo a Manfredo Tafuri— cobraba autonomía, deshaciéndose de un posible objetivo instrumental. Así, La Escuelita albergaba su propia diversidad y sus contradicciones, constituyendo un complejo campo de reflexiones en el que resonaban las ideas de Venecia y Nueva York.6

En este contexto, los conjuntos habitacionales se tornarán el pretexto para el ensayo de estas ideas. El concurso del Barrio Centenario, que se sustentó el mismo año de la visita de Rossi, a quien posteriormente Tony Díaz dedicaría el barrio, adquirió manifiestamente un carácter experimental. En el proyecto, comandado por Díaz, se evadía todo desorden urbano, pero también las referencias tectónicas, apostando a la geometría como elemento ordenador y a la tipología como un concepto histórico que enlazaba abstractamente con la ciudad existente. En su construcción se pondría entonces a prueba tempranamente el valor instrumental de los ejercicios proyectuales —no solo aquellos de La Escuelita, sino también de algunas obras del estudio, como las casas en Maschwitz, que especulaban sobre temas como la fachada—, enfrentándose a la necesidad de dar respuesta a una demanda que implicaba la gestión, la ciudad, las tecnologías, lo real.

Si en este sentido estrictamente disciplinar, en la recuperación de un pensamiento al interior de la arquitectura, el Barrio Centenario constituye un hito que pone en acto la crisis de los principios de la arquitectura moderna, por otro lado, las condiciones de producción enlazan al Barrio con una tecnología que tiene su origen paradójicamente en el desarrollismo.

Como parte del proceso de sustitución de importaciones, el Estado de fines de los años sesenta intentó regular el ingreso de las tecnologías externas a través de licencias y patentes y, por otro lado, creó una serie

de instituciones ligadas a la investigación y la promoción de diversos sectores productivos.

La necesaria estandarización en el Barrio Centenario pondría en acto algunos de estos elementos de las políticas del desarrollo en Argentina. Aunque, como ya se ha señalado, la operatoria no auspiciaba especialmente ningún sistema constructivo, la escala de los emprendimientos, la necesidad de racionalización de los procesos y la inclusión de los costos en los concursos alentaban el uso de los sistemas prefabricados. En este sentido, el pliego del llamado a concurso y licitación del barrio promovía “la sistematización de los procesos constructivos y la utilización de retículas modulares en pos de la eficacia del sistema y de la mayor economía de la obra” (DPVyU, 1978, p. 353). DyCASA utilizó una panelería estructural sobre la base del sistema de encofrados deslizantes Outinord, que habían sido introducidos en la Argentina en 1961 a través de la compra de la patente. Los cerramientos de fachadas se realizaron con paneles prefabricados que incluían las carpinterías, en tanto se utilizaron elementos premoldeados para escaleras y balcones. Para el sistema industrial esto supuso una eficacia coyuntural, ya que implicaba una débil conducta innovadora, ligada fundamentalmente a los procesos adaptativos de sistema de producción extranjeros7. En el largo plazo, esto tuvo como consecuencia la baja capacidad tecnológica del sector productivo, así como su escasa vinculación con los procesos económicos y sociales locales (a pesar del íntegro montaje in situ de la planta de fabricación), debido a su incapacidad de atender a las diferentes fases de la trayectoria tecnológica: la producción de conocimiento, el aprendizaje y la adaptación a las condiciones del mercado (Acosta, 2020, p. 246).

Estado y disciplina arquitectónica: un cierre (provisorio)

Si bien nunca es factible trazar historias lineales, la arquitectura producida a partir del golpe militar de 1976 parece estar enredada en el hilo incómodo de un contexto marcado por el terror, la violencia, el desánimo o el silencio. Desandar la producción de los grandes conjuntos habitacionales implica asomarse a esa complejidad que, si bien siempre está presente, en ese contexto lo es aún más: ¿hasta qué punto es posible dejar afuera de cualquier descripción, aunque sea momentáneamente, al Estado terrorista? Tulio Halperín Donghi propone una respuesta simple: “si no hay razón para que no sigamos haciendo nuestra la narrativa del horror tal como la han registrado el Nunca Más y el Diario del Juicio, es a la vez necesario que no veamos en esa narrativa a toda la historia del Proceso”. (Novaro & Palermo, 2003, p. 12)8.

En la construcción del barrio confluyen ideas e intereses diversos y la arquitectura se transforma en el verdadero escenario en el que se pone en juego el capital social o cultural de cada actor. Tal como señala Menazzi, en ocasiones los empresarios, como el caso del ingeniero Eduardo Oliva, nombrado ministro de Obras Públicas de la provincia de Santa Fe, eran convocados, agasajados y felicitados, valorando su espíritu de sacrificio (Menazzi, 2018, p. 22). Para los arquitectos, lo disciplinar resultaría en el refugio frente a las condiciones políticas que, si a principios de la década habían diluido toda pretensión de reflexión teórica, ahora casi alentaban esos espacios de pensamiento en el que era posible resguardarse frente a la realidad de la persecución. Por último, la ley del Fonavi, que originalmente había recogido los ideales desarrollistas y modernizadores, se materializaba paradójicamente en las políticas de vivienda de un Estado que estaba destruyendo sistemáticamente toda posibilidad de desarrollar una industria nacional.

En estas condiciones, no es de extrañar que el proyecto del Barrio Centenario quedara atrapado en su propia construcción discursiva, en tanto que sus problemas técnicos y sus apropiaciones no diseñadas no hicieron más que señalar el fracaso de las pretensiones modernizadoras, así como del ensimismamiento de la arquitectura con sus propias ideas.

Referencias

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