EL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN LATINOAMÉRICA
CONSTITUTIONALITY
CONTROL IN LATIN AMERICA
Recibido con fecha 19 de octubre de
2021 y aceptado por el Comité Editorial con fecha 2 de noviembre de 2021.
https://doi.org/10.26439/advocatus2022.n042.5768
Carlos Alberto
Fonseca Sarmiento
Abogado
por la Universidad de Lima.
Magíster
en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Máster
en Administración Pública por el Instituto Ortega y Gasset, España.
SUMARIO:
I.
Introducción.
II.
El tipo de órgano que realiza el control.
III.
El número de órganos que realizan el control.
IV.
La oportunidad del control.
V.
La naturaleza procesal del control.
VI.
La finalidad del control.
VII.
La legitimidad activa en el control.
VIII. El
caso peruano.
RESUMEN:
En
el presente artículo, el autor hace una descripción de los distintos sistemas
de control de constitucionalidad incorporados en los países latinoamericanos
con el fin de identificar cuáles son las mejores opciones para optimizar la
defensa de la Constitución. Con este propósito, el autor identifica los 6
criterios más empleados para clasificar estos sistemas. Finalmente, utilizando
estos criterios, el autor hace una evaluación del control de
constitucionalidad en el Perú.
Palabras
clave: Control de constitucionalidad,
tribunal constitucional, control difuso, legitimidad popular.
ABSTRACT:
In this
article, the author describes the different constitutionality control systems
incorporated in Latin American countries to identify the best options to optimize
the defense of the Constitution. For this purpose, the author identifies the 6
most used criteria to classify these systems. Finally, using these criteria,
the author makes an evaluation of constitutionality control in Peru.
Keywords: constitutionality
control, constitutional court, diffuse control, and popular legitimacy.
I.
INTRODUCCIÓN
Constitución
y ley no son lo mismo. La Constitución proviene de un poder ilimitado; la ley,
de un poder limitado. El control de constitucionalidad justamente busca que la
ley no sobrepase sus límites, los que son aquellos establecidos por la
Constitución. La Constitución es la fuente originaria del ordenamiento jurídico
de un determinado Estado y, como consecuencia de ello, es también su fuente
primaria, suprema, principal e inmediata. La Constitución de la mayoría de los
Estados del mundo se caracteriza por ser escrita y rígida. En este documento se
establecen las primeras, supremas, principales e inmediatas reglas sobre la
forma como deben producirse todas las otras categorías normativas que admitirá
un ordenamiento jurídico determinado para su funcionamiento. Por esto, todas
estas otras categorías normativas —por ejemplo: leyes, resoluciones
legislativas, ordenanzas, decretos legislativos, etc.— y su generación son, al
final de cuentas, una aplicación de la Constitución.
Aquí
puede advertirse la más importante diferencia entre la Constitución y las otras
categorías normativas que pudieran existir en un ordenamiento jurídico
determinado: la Constitución no está subordinada a otra categoría normativa,
mientras que las otras categorías normativas —sin excepción, de modo directo o
indirecto— están subordinadas a la Constitución. La Constitución no constituye
aplicación de otra categoría normativa, mientras que las otras categorías
normativas son una aplicación —directa o indirecta— de la Constitución.
El
reconocimiento del principio de la supremacía normativa de la Constitución
exige garantizar la eficacia o aplicabilidad de cada una de sus disposiciones
—o artículos—. A esto se denomina "control de la constitucionalidad",
pues se somete a un examen de constitucionalidad o de compatibilidad con la
Constitución a todas las categorías normativas inferiores, empezando por las
leyes. Por la naturaleza y valor que ostenta la Constitución, como garantía de
su eficacia, ella misma usualmente dispone de los mecanismos procesales de
control. A ellos, la doctrina denomina “jurisdicción constitucional”,
“garantías constitucionales”, “justicia constitucional” o “derecho procesal constitucional”.
Como
sostenía Seligman:
“las
clasificaciones conducen a una definición precisa y previenen contra las
vaguedades de la expresión y las confusiones del pensamiento, tienen por otra
parte, importantes resultados prácticos, resolviendo cuestiones dudosas; ponen
en claro los contrastes y semejanzas, eliminando o combinando lo que
es
común, en conclusión sugiere muchas veces una concepción más clara de los temas”.1
Por
ello, resulta útil establecer algunas clasificaciones del control de constitucionalidad,
pues nos va a permitir identificar la exacta naturaleza del sistema adoptado en
el Perú y si hay otros mecanismos más idóneos para optimizar la defensa de la
Constitución. Hemos considerado conveniente desarrollar seis clasificaciones,
las cuales se sustentan en los siguientes criterios: i) el tipo de órgano que
realiza el control; ii) el número de órganos que realizan el control; iii) la
oportunidad del control; iv) la naturaleza procesal del control; v) la
finalidad del control; y, vi) la legitimidad activa en el control.
Debemos
advertir que hacemos estas clasificaciones con fines didácticos, pero es
posible y frecuente que su incorporación a los sistemas de jurisdicción
constitucional nacionales genere otro tipo de variantes: por citar un ejemplo,
hay muchos países donde coexiste un control jurisdiccional judicial con uno no
judicial. Esto significa que no necesariamente estos criterios y
clasificaciones son cancelatorios o excluyentes entre sí.
II.
EL
TIPO DE ÓRGANO QUE REALIZA EL CONTROL
El
control de constitucionalidad puede ser clasificado según la naturaleza del
órgano que desarrolla el control. Si es ejercido por un órgano encargado de la
función legislativa —usualmente de origen electivo—, vamos a encontrarnos ante un "control
político"; pero si es desarrollado por un órgano encargado de realizar
función jurisdiccional, entonces califica como un "control
jurisdiccional". En este último caso, el órgano podría ser judicial o
extrajudicial, según sea parte o no de la estructura del Poder Judicial. En el
caso de pertenecer al Poder Judicial, puede ser especializado en la materia
constitucional o no.
a)
Control
político: cuando
el órgano encargado del control constitucional es el propio Parlamento o un
órgano derivado de éste,
nos encontraremos ante un control político,
pues la compatibilidad de la ley con
la Constitución no será necesariamente apreciada en términos jurídicos; sino,
prioritariamente en términos de oportunidad. Por ello, los miembros de un
órgano de control político no necesariamente son profesionales del Derecho.
El control político no es el
mecanismo más idóneo para garantizar la supremacía normativa de la Constitución
porque, al constituir una fórmula cuyo propósito es evitar que la labor
legislativa sea deslegitimada, éste se resiste a cuestionar el Principio de
Soberanía Parlamentaria e insiste en colocar a la ley y a su autor —el Poder
Legislativo— como los protagonistas del Estado de Derecho, desconociendo que la
ley y la Constitución son categorías normativas jerárquicamente distintas,
donde la primera está subordinada a la segunda. Son cada vez menos los Estados
que recogen el control político, pero aún existen algunos.
Un caso notorio es el de la
Constitución de Cuba de 2019. En dicho país, el Poder Legislativo recae en la
Asamblea Nacional del Poder Popular, a la cual le corresponde, según el
artículo 108, literales e), g) y h) de la Constitución:
“(...)
e) ejercer el control de
constitucionalidad sobre las leyes, decretos-leyes, decretos presidenciales,
decretos y demás disposiciones generales, de conformidad con el procedimiento
previsto en la ley; (...)
g) revocar total o parcialmente los
decretos-leyes, decretos presidenciales, decretos, acuerdos o disposiciones
generales que contradigan la Constitución o las leyes;
h)
revocar total o parcialmente los acuerdos o disposiciones de las asambleas
municipales del Poder Popular que contravengan la Constitución, las leyes, los
decretos-leyes, los decretos presidenciales, decretos y demás disposiciones
dictadas por órganos competentes, o los que afecten los intereses de otras
localidades o los generales del país;
(...)”.
El
modelo cubano es sin lugar a dudas un ejemplo vigente de cómo no debe
implementarse el control de constitucionalidad. Si quien expidió la ley
cuestionada es quien también debe decidir si dicho cuestionamiento es fundado,
probablemente este ejercicio de control va a ser inútil, pues serán en todo
caso criterios de oportunidad y no de naturaleza jurídica los que podrán
provocar una reconsideración de los aspectos cuestionados de la ley. En la
medida en que el Poder Legislativo no tiene límites reales impuestos por la
Constitución y no hay un órgano ajeno al Poder Legislativo capaz de fiscalizar
sus extralimitaciones, la Constitución deja de ser una norma distinta y
superior a la Ley.
b)
Control jurisdiccional judicial no especializado:
cuando el órgano a quien corresponde el control es el Poder Judicial, pero
dentro de éste no se ha previsto la creación de un
ente especializado en los temas de jurisdicción constitucional.
Esto
ocurre cuando la máxima instancia judicial, es decir, la Corte Suprema, tiene
competencia para el control de constitucionalidad así como para otros asuntos
jurisdiccionales; o cuando cualquier juez o tribunal puede declarar la
inaplicabilidad de una ley por su incompatibilidad con la Constitución, ante un
caso concreto que es sometido a su conocimiento.
La
Constitución de Uruguay de 1967 adopta este sistema. En efecto, el Capítulo IX
de la Sección XV, referido al Poder Judicial, le asigna en forma exclusiva y
excluyente el control jurisdiccional de la constitucionalidad. Específicamente,
se dispone lo siguiente:
“Artículo
256°.- Las leyes podrán ser declaradas inconstitucionales por razón de forma o
de contenido, de acuerdo con lo que se establece en los artículos siguientes”.
“Artículo
257°.- A la Suprema Corte de Justicia le compete el conocimiento y la
resolución originaria y exclusiva en la materia; y deberá pronunciarse con los
requisitos de las sentencias definitivas”.
“Artículo
258°.- La declaración de inconstitucionalidad de una ley y la inaplicabilidad de
las disposiciones afectadas por aquella, podrán solicitarse por todo aquel que
se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo:
1°)
Por vía de acción, que deberá entablar ante la Suprema Corte de Justicia.
2°)
Por vía de excepción, que podrá oponer en cualquier procedimiento judicial.
El
Juez o Tribunal que entendiere en cualquier procedimiento judicial, o el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su caso, también podrá solicitar
de oficio la declaración de inconstitucionalidad de una ley y su
inaplicabilidad, antes de dictar resolución.
En
este caso y en el previsto por el numeral 2°, se suspenderán los
procedimientos, elevándose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia”.
Es
preciso hacer notar que el control jurisdiccional no especializado se encuentra
en aquellos países que han adoptado el sistema estadounidense o de la revisión
judicial —sea de modo exclusivo o complementario al sistema europeo—, el cual
permite a cualquier juez o tribunal del Poder Judicial fungir de juez
constitucional y declarar la inconstitucionalidad de una ley dentro de un
proceso que está conociendo.
c)
Control jurisdiccional judicial especializado:
éste ocurre cuando, dentro del Poder Judicial, existe uno o más órganos
destinados exclusivamente al control de constitucionalidad y los demás asuntos
vinculados a la justicia constitucional. Como la labor de interpretación
constitucional exige un conocimiento avanzado del Derecho Constitucional,
algunos Estados juzgan necesario que este control sea practicado por personas
con dedicación exclusiva a esta materia pero dentro de la estructura de su
Poder Judicial.
Un
caso que podemos citar de este modelo es el adoptado por la Constitución de
Paraguay de 1992, donde, dentro de la Corte Suprema, existe una Sala
Constitucional en quien recae el control de constitucionalidad. El artículo
258, en su primer párrafo dice:
“De
la integración y de los requisitos.- La Corte Suprema de Justicia estará
integrada por nueve miembros. Se organizarán en salas, una de las cuales será
constitucional. (...)”.
Posteriormente,
el artículo 260 dispone las competencias de esa Sala Constitucional:
“Son
deberes y atribuciones de la Sala Constitucional: 1) Conocer y resolver sobre
la inconstitucionalidad de las leyes y de otros instrumentos normativos,
declarando la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta
Constitución en cada caso concreto y en fallo que sólo tendrá efecto con
relación a ese caso, y 2) Decidir sobre la inconstitucionalidad de las
sentencias definitivas o interlocutorias, declarando la nulidad de las que
resulten contrarias a esta Constitución. El procedimiento podrá iniciarse por
acción ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y por vía
de la excepción en cualquier instancia, en cuyo caso se elevarán los
antecedentes a la Corte”.
d)
Control jurisdiccional extrajudicial:
éste se produce cuando se ha establecido un órgano ad hoc para el
control de constitucionalidad, el que es autónomo e independiente tanto del
Poder Judicial como de los demás Poderes del Estado. Aquí estamos ante los
Tribunales Constitucionales, cuyos primeros antecedentes fueron los promovidos
por el jurista Hans Kelsen en las Constituciones de Checoslovaquia y Austria de
1920.
En
Latinoamérica, la tendencia es la utilización de un sistema de control
jurisdiccional extrajudicial, principalmente para el conocimiento del proceso
de inconstitucionalidad. Entre los últimos Tribunales Constitucionales creados
bajo esta orientación, podemos citar al establecido por la Constitución de
República Dominicana de 2010, cuyo artículo 185, numeral 1, declara que:
“Atribuciones.
El Tribunal Constitucional será competente para conocer en única instancia:
1.-
Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos,
reglamentos, resoluciones y ordenanzas, a instancia del Presidente de la
República, de una tercera parte de los miembros del Senado o de la Cámara de
Diputados y de cualquier persona con interés legítimo y jurídicamente protegido
(...)”.
III.
EL NÚMERO DE ÓRGANOS QUE
REALIZAN EL CONTROL
El
control de la constitucionalidad puede ser encomendado a un solo órgano o a
varios. En el primer caso, estamos ante un "control concentrado" y,
en el segundo, ante un "control difuso".
a)
Control concentrado: éste
ocurre cuando la Constitución designa a un solo órgano como el competente, en
forma exclusiva y excluyente, para conocer todos los casos en que se cuestione
la constitucionalidad de las leyes. En algunos casos, la Constitución va más
allá y no solo los procesos de inconstitucionalidad, sino cualquier otro
proceso constitucional como amparo y hábeas corpus y, en general, cualquier
asunto vinculado a la protección de la Constitución y de los derechos
fundamentales allí indicados son atribuidos a un solo órgano.
Uno de los casos más emblemáticos en Latinoamérica
es el modelo recogido por la Constitución de Costa Rica de 19492;
pues, en sus artículos 10 y 48, concentra la jurisdicción constitucional en una
Sala de la Corte Suprema:
“Artículo 10°.- Corresponde a una Sala especializada
de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros,
la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos
sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos
jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el
Tribunal Supremo de Elecciones y los demás que determine la ley. (...)”.
“Artículo 48°.- Toda persona tiene derecho al recurso
de hábeas corpus para garantizar su libertad e integridad personales, y al
recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos
consagrados en esta Constitución, así como de los de carácter fundamental
establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos,
aplicables en la República. Ambos recursos serán de competencia de la Sala
indicada en el artículo 10°”.
b)
Control difuso: éste se
produce cuando la Constitución permite que cualquier juez o Corte de cualquier
instancia pueda ejercer el control de constitucionalidad de las leyes. El gran
problema que presenta este mecanismo es que, mientras no exista un órgano en el
que se cierre la interpretación final sobre la constitucionalidad de una ley,
podrá acontecer que un órgano jurisdiccional establezca para un caso que una
ley es inconstitucional, mientras que otro órgano jurisdiccional —de igual o
distinta jerarquía— diga lo contrario respecto de la misma ley pero para otro
caso. Esta fue la principal crítica de Kelsen3 al sistema
estadounidense y la razón por la que optó por concentrar la jurisdicción
constitucional en un Tribunal Constitucional al diseñar su modelo.
Uno de los países que solo tiene control difuso es
Argentina. Como señala Haro al referirse al control de constitucionalidad en la
Argentina:
“(...), siguiendo al constitucionalismo de los
EE.UU., el control de constitucionalidad ha sido confiado a todos los jueces de
cualquier jerarquía o fuero (sistema difuso), estableciendo como intérprete
final a la Corte Suprema de Justicia como cabeza del Poder Judicial de la
Nación (artículo 116, CN).”4
Efectivamente, la Constitución de Argentina de 1853,
con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 no contiene una norma
específica sobre control de constitucionalidad, por lo que éste ha sido
prácticamente un desarrollo jurisprudencial. La creación jurisprudencial se ha
elaborado en base al artículo 31 de la Constitución referida a la naturaleza de
Ley Suprema de la Constitución; al artículo 43, que en su primer párrafo admite
la posibilidad que cualquier juez pueda declarar la inconstitucionalidad de una
ley; y, finalmente, al artículo 116 sobre las competencias generales de la
Corte Suprema y los demás órganos judiciales. Para una mejor comprensión, los citamos:
“Artículo 31°.- Esta Constitución, las leyes de la
Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias
extranjeras, son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada
provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera
disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales,
salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del
Pacto del 11 de noviembre de 1859”.
“Artículo 43°.- Toda persona puede interponer acción
expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares,
que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidas por
esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
(...)”.
“Artículo
116°.- Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la
Nación el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos
regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, (...)”.
Es preciso advertir que, desde el siglo XIX, la
jurisprudencia argentina reconoce a todos los jueces el control difuso. Uno de
los más célebres es la sentencia del 14 de Abril de 1888, en el caso
Municipalidad de la Capital c/. Isabel de Elortondo5, en el que la
Corte Suprema declara:
“Que es elemental en nuestra organización
constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los
Tribunales de Justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se
traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para
averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si
las encuentran en oposición con ella, (...)”6
Y, como sostiene Haro, esa posición se ha mantenido
hasta ahora, como es el caso de la sentencia del 21 de marzo de 20007,
en el que la Corte Suprema dijo:
“Todos los jueces de cualquier jerarquía o fuero, pueden y deben por mandato de la Ley Fundamental,
interpretar y aplicar la Constitución y las leyes de la Nación, en las causas
cuyo conocimiento les corresponde.”8
IV.
LA
OPORTUNIDAD DEL CONTROL
El objeto
de control es la ley, pero el momento en que éste se realiza puede ser antes o
después de constituir formalmente una norma jurídica.
a)
Control
previo: éste se
produce cuando, antes que se concluya el procedimiento completo de aprobación y
vigencia de una ley, ésta es objeto de un control de constitucionalidad. Esto
significa que, realmente, estamos ante el control de un proyecto de ley; por
ello, también se conoce como control preventivo.
Un
ejemplo de este tipo de control es el establecido en el artículo 93 de la
Constitución de Chile de 1980, el cual prescribe:
“Son
atribuciones del Tribunal Constitucional:
(...)
3°
Resolver las cuestiones sobre la constitucionalidad que se susciten durante la
tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los
tratados sometidos a la aprobación del Congreso;
(...)
En
el caso del número 3°, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a
requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de
una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que sea formulado antes
de la promulgación de la ley o de la remisión de la comunicación que informa la
aprobación del tratado por el Congreso Nacional y, en caso alguno, después de
quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación.
El
Tribunal deberá resolver dentro del plazo de diez días contado desde que reciba
el requerimiento, a menos que decida prorrogarlo hasta por otros diez días por
motivos graves y calificados.
El
requerimiento no suspenderá la tramitación del proyecto; pero la parte
impugnada de éste no podrá ser promulgada hasta la expiración del plazo
referido, salvo que se trate del proyecto de Ley de Presupuestos o del proyecto
relativo a la declaración de guerra propuesta por el Presidente de la República
(...)”.
Con
relación al control preventivo que hace un órgano jurisdiccional, sea éste un
Tribunal Constitucional o el propio Poder Judicial, es preciso hacer notar que,
cuando se ha debatido su utilización dentro de un sistema de jurisdicción
constitucional, la principal crítica que se formula es que afectaría el
principio de separación de poderes, pues el órgano jurisdiccional tendría
injerencia sobre el proceso de formación de una ley; y, en todo caso, se
estaría realizando una función consultiva y no jurisdiccional, ya que se
estaría emitiendo un dictamen sobre una propuesta normativa que aún no tiene
naturaleza de norma jurídica y, consecuentemente, no despliega todavía efectos
vinculantes.
b)
Control
posterior: Este es
el típico control de constitucionalidad, pues justamente se realiza luego de la
entrada en vigencia de una ley, ya sea en abstracto, en un proceso de
inconstitucionalidad o para un caso concreto —por ejemplo, mediante una
excepción de inconstitucionalidad o una consulta—.
Por
ejemplo, la Constitución de Guatemala de 1985 reconoce el control posterior de
la constitucionalidad de las leyes, tanto en situaciones abstractas como
concretas y bajo distintas circunstancias dentro del proceso; además que lo
reconoce tanto de modo concentrado ante la Corte de Constitucionalidad como de
modo difuso ante cualquier
Tribunal en donde se cuestione la constitucionalidad de la ley. Así lo disponen
los artículos 266 y 267, como a continuación señalamos:
“Artículo
266°.- Inconstitucionalidad de las leyes en casos concretos. En casos
concretos, en todo proceso de cualquier competencia o jurisdicción, en
cualquier instancia y en casación y hasta antes de dictarse sentencia, las
partes podrán plantear como acción, excepción o incidente, la
inconstitucionalidad total o parcial de una ley. El tribunal deberá
pronunciarse al respecto”.
“Artículo
267°.- Inconstitucionalidad de las leyes de carácter general. Las acciones en
contra de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan
vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante
el Tribunal o Corte de Constitucionalidad”.
V.
LA
NATURALEZA PROCESAL DEL CONTROL
El
control de constitucionalidad puede ser clasificado con un criterio procesal
dependiendo de la etapa del proceso donde es requerido el control. En
consecuencia, resulta descriptivo identificar si éste se hace como una
acción, excepción o mediante consulta.
a)
Control
como Acción:
cuando una persona,
en la demanda que presenta ante el órgano jurisdiccional competente, solicita
el control de constitucionalidad de una norma. Esto podría ocurrir cuando se
solicita la expulsión de la norma en un proceso abstracto —como son los
procesos de inconstitucionalidad— o cuando se pide únicamente la inaplicación
de la norma para el caso concreto —por ejemplo, en un proceso de amparo o
también bajo la figura de la Acción Declarativa de Inconstitucionalidad, como
ocurre en Argentina, pero también teniendo como presupuesto un conflicto
específico que afecta al accionante—.
b)
Control
como Excepción:
cuando, en un caso
concreto, una de las partes invoca que
la ley que pretende aplicarse a su caso es
inconstitucional y, en consecuencia, solicita al órgano jurisdiccional
que conoce su caso que
prefiera la norma constitucional y no aplique la ley en cuestión. El sistema de jurisdicción constitucional
puede establecer
que el órgano jurisdiccional designado para resolver esta cuestión de
constitucionalidad —que puede ser el órgano que originalmente conoció el caso u
otro especializado— emita su decisión con efectos particulares o generales.
c)
Control
como Consulta:
cuando el propio órgano encargado de resolver el conflicto jurisdiccional —y
sin necesidad que ninguna de las partes lo invoque— considera que es necesario
previamente que se dirima si la norma a aplicar es compatible con la
Constitución y, para ello, formula la consulta ante el órgano competente,
usualmente, un Tribunal Constitucional o la Corte Suprema.
La
Constitución de Honduras de 1982 es un buen ejemplo de un sistema de control
constitucional que incluye todas estas opciones. En su artículo 185 se declara
lo siguiente:
“La
declaración de inconstitucionalidad de una ley y su inaplicabilidad, podrá
solicitarse por quien se considere lesionado en su interés directo, personal y
legítimo:
1.-
Por vía de acción que deberá entablar ante la Corte Suprema de Justicia;
2.-
Por vía de excepción, que podrá oponer en cualquier procedimiento judicial; y,
3.-
También el juez o tribunal que conozca en cualquier procedimiento judicial,
podrá solicitar de oficio la declaración de inconstitucionalidad de una ley y
su inaplicabilidad antes de dictar resolución. En este caso y en el previsto
por el numeral anterior, se suspenderán los procedimientos elevándose las
actuaciones a la Corte Suprema de Justicia”.
VI.
LA
FINALIDAD DEL CONTROL
El
control de la constitucionalidad puede versar sobre la norma en sí o su
aplicación a un caso específico.
a)
Control
abstracto: tiene
como propósito el control objetivo de la ley; es decir, verificar si es
compatible con la Constitución sin tener en consideración la verificación de un
hecho donde haya sido necesario aplicar dicha ley cuestionada. En caso de
decretarse la inconstitucionalidad, la ley es expulsada del ordenamiento
jurídico.
b)
Control
concreto: cuando
la razón del control se ha generado por una situación particular donde surge la disyuntiva de
aplicar la Constitución o la ley. En caso de declararse inconstitucional, la
ley no se aplica para el caso objeto de discusión pero la ley sigue vigente y
despliega todos sus efectos para aquellos otros casos en que no ha sido
cuestionada. Aquí justamente surgen los problemas de falta de uniformidad al
poder coexistir dentro de una jurisdicción dos fallos absolutamente opuestos,
pudiendo ocurrir que las situaciones de hecho para las que se plantearon el
control sean similares —siendo lo únicamente distinto el criterio de los jueces
que conocieron tales casos—.
VII.
LA
LEGITIMIDAD ACTIVA EN EL CONTROL
El
control de la constitucionalidad puede ser un privilegio de pocos o un derecho
de todos. En función de ello, estaremos ante una legitimidad restringida o
popular.
a)
Legitimidad
restringida: estamos
ante este tipo de control cuando se establece una lista cerrada de sujetos
autorizados a solicitar el control de constitucionalidad. También se
considera que hay legitimidad restringida cuando se establecen determinadas
condiciones para calificar como demandante —por ejemplo, acreditar
interés legítimo, personal y directo—; sin embargo, respecto de esta situación,
los órganos jurisdiccionales
—al menos en Latinoamérica— tienen distintas posiciones.
Un caso de legitimidad restringida
es el adoptado por el primer párrafo del artículo 103 de la Constitución de
Brasil de 1988, la cual señala lo siguiente:
“Puede interponer la Acción de
Inconstitucionalidad:
1.- El Presidente de la República;
2.- La Mesa del Senado Federal;
3.- La Mesa de la Cámara de los
Diputados;
4.- La Mesa de la Asamblea
Legislativa;
5.- El Gobernador del Estado;
6.- El Procurador General de la
República;
7.- El Consejo Federal de la Orden
de los Abogados de Brasil;
8.- Los partidos políticos con
representación en el Congreso Nacional;
9.- Las Confederaciones Sindicales
o entidades de clase de ámbito nacional”.
Con relación a aquellos países que
exigen la acreditación del interés directo, personal y legítimo como condición
para ser demandante, puede advertirse que en algunos países el criterio
jurisprudencial es interpretar restrictivamente —por ejemplo, en Uruguay—;
mientras que en otros países se interpreta extensivamente —por ejemplo, en
Honduras—.
Recordemos la primera parte del
artículo 258 de la Constitución de Uruguay de 1967, el cual señala lo
siguiente:
“La declaración de
inconstitucionalidad de una ley y la inaplicabilidad de las disposiciones
afectadas por aquélla, podrán solicitarse por todo aquel que se considere
lesionado en su interés directo, personal y legítimos (...)”.
La posición de la Suprema Corte de
Justicia uruguaya ha sido restrictiva y no ha promovido la optimización del
control constitucional justamente porque se ampara en la voluntad de los
constituyentes de no permitir
la acción popular. Como señala Rocca, la Corte:
“(...) ha entendido reiteradamente
que es menester que quien invoque la inconstitucionalidad en el caso concreto se
repute lesionado en su interés directo, personal y legítimo ya que las normas
específicas sobre contralor de regularidad de las leyes no consagran un régimen
objetivo, sino que protegen la situación subjetiva de quien se reputa agraviado
por la ley.”9
Es por eso que en su Sentencia N°
163/91, la Corte declaró que:
“No alcanza para promover el
contencioso constitucional con la mención de estar afectado por la ley, sino
que tal extremo
debe ser acreditado, desde que se refiere a la titularidad sustancial del
accionamiento promovido. Si se admitiese la legitimación material a quien dice,
pero no acredita ser titular de un interés directo personal y legítimo
afectado, de hecho se estaría habilitando la acción popular que expresamente se
quiso rechazar (...). La gravedad y trascendencia de todo contencioso
constitucional requiere cuando menos que quien lo promueva demuestre la
existencia de un interés directo, personal y legítimo para ello, que lo
habilite para promoverlo, como lo dispone el art. 258 de la Carta.”10
Una posición contraria encontramos
en la jurisprudencia hondureña. En el anteriormente citado artículo 185 de la
Constitución de Honduras de 1982 —al igual que en la Constitución uruguaya—
también se exige un interés directo, personal y legítimo para promover por vía de
acción la declaración de inconstitucionalidad de la ley. Es más, el artículo 79 de la
Ley sobre Justicia Constitucional —Decreto N° 244-2003— de Honduras, expresamente
dispone, en la parte pertinente lo siguiente:
“De los requisitos de la
inconstitucionalidad por vía de acción: La demanda de inconstitucionalidad por vía de
acción deberá
contener:
(...)
5.- Explicación clara y precisa del
interés directo, personal y legítimo que motiva su acción; así como la
explicación del concepto que motiva su acción de inconstitucionalidad; (...)”.
Sin embargo, el criterio
jurisprudencial ha sido privilegiar la admisión de la demanda, principalmente
cuando la ley cuestionada trata sobre un asunto de interés público que puede
calificar como interés difuso —por ejemplo, en los temas medioambientales—. En
consecuencia, ante tales casos, no obstante que el sistema de control
constitucional hondureño exige que el solicitante considere que se ha lesionado
su interés directo, personal y legítimo, se consideran acreditadas esas
condiciones con el solo hecho de ser una persona. A título de ejemplo, podemos
citar la Sentencia expedida el 4 de octubre de 2006 por la Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia de Honduras, en el caso RI 172-06, Clarisa Vega
de Ferrera en representación de 20 personas y de la Asociación Hondureña de
Periodistas Ambientalistas y Agroforestales y del Comité para la Defensa y
Desarrollo de la Flora y Fauna del Golfo de Fonseca, en la cual declaró
inconstitucionales varios artículos de la Ley General de Minería. La Corte
señaló que estaba acreditada la legitimidad por el interés difuso que existía
ante la aprobación de una Ley vinculada al medio ambiente.
Al respecto, señaló en el
considerando cuarto:
“(...) la legitimación entonces se
justifica si tomamos en consideración que los recursos mineros no son
renovables, lo que trae como consecuencia que su explotación indiscriminada,
sin reportar rentabilidad aceptable y beneficios conlleva al empobrecimiento
anticipado de las generaciones futuras, por lo que en este orden de ideas la
Sala estima que en defensa de estos derechos, cualquier persona, sin distinción
alguna, se encuentra legitimada y por ende comprometida para comparecer ante
los órganos jurisdiccionales competentes. En virtud de todo lo expuesto es
necesario entonces el reconocimiento de un jus standi apropiado para que toda
persona natural en forma individual u organizada tengan acceso a la tutela
judicial en defensa de los derechos que conciernen a la colectividad hondureña,
derecho que se expresa en términos de legitimación como un interés difuso que
no es abstracto sino real y concreto”11.
En consecuencia, la posición
jurisprudencial hondureña es que el jus standi o capacidad para
comparecer como parte en un juicio, que por mandato constitucional requiere
acreditar el interés directo, personal y legítimo, merece una interpretación
flexible y extensiva cuando el asunto controvertido compromete intereses
difusos; es decir, que conciernen a la sociedad en general y a cada uno de sus
miembros, por el sólo hecho de serlos.
b)
Legitimidad
popular: existe
este tipo de control cuando cualquier ciudadano, por el solo hecho de serlo,
tiene el derecho a ejercerlo. América Latina ha sido el escenario donde mayor
desarrollo ha existido respecto de la Acción Popular desde que fue originada en
Colombia y Venezuela. Es así como, al día de hoy, entre otros países que la han
incorporado a su sistema de justicia constitucional, podemos mencionar a Panamá
y Ecuador.
La Constitución de Panamá de 1972
dispone en su artículo 206, numeral 1:
“La Corte Suprema de Justicia
tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:
1.- La guarda de la integridad de
la Constitución para lo cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con
audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la
Administración, sobre la inconstitucionalidad de las Leyes, decretos, acuerdos,
resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante
ella cualquier persona”.
Por su parte, la Constitución de
Ecuador de 2008, en sus artículos 436 y 439, establece lo siguiente:
“Artículo 436°.- La Corte
Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes
atribuciones:
(...)
2.- Conocer y resolver las acciones
públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos
normativos de carácter general emitidos por órganos y autoridades del Estado.
La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del
acto normativo impugnado.”
“Artículo 439°.- Las acciones
constitucionales podrán ser presentadas por cualquier ciudadana o ciudadano
individual o colectivamente”.
Pero debemos resaltar el caso
colombiano, pues tiene el régimen más elaborado y antiguo sobre la acción
popular de inconstitucionalidad. Se considera como el primer antecedente de
este tipo de control constiucional a la Constitución de Cundinamarca de 1811,
que en su artículo 9, dispuso lo siguiente:
“Habrá un Senado de censura y
protección, compuesto de un presidente, que lo será el vicepresidente de la
representación
nacional, y cuatro miembros, para sostener esta Constitución y los derechos del
pueblo, a fin de que de oficio o requerido por cualquier ciudadano, reclame
cualquiera infracción o usurpación de todos o cada uno de los tres poderes
ejecutivo, legislativo y judicial que sea contra el tenor de la Constitución”.
Como sostiene Tobo Rodríguez:
“La facultad reconocida a
cualquier ciudadano para demandar un acto por inconstitucional, buscando su
exclusión del ordenamiento jurídico, tiene fundamento en la necesidad colectiva
y el inerés común para defender la vigencia, integridad y supremacía de la
Constitución Política.”12
Por ello, desde 1811, en Colombia
se ha institucionalizado el control popular al punto que la actual Constitución
de Colombia de 1991 le reconoce la condición de derecho fundamental de
naturaleza política. Efectiamente, su artículo 40, dentro del Capítulo I, “De los derechos
fundamentales”, bajo el rótulo “Derechos del ciudadano”, reconoce que:
“Todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para
hacer efectivo este derecho puede:
(...)
6°) Interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y de la ley.
(...)”.
El artículo 241 reconoce diferentes
situaciones en las que los ciudadanos pueden interponer estas acciones
populares:
“A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
1°) Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
(...)
4°) Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
5°) Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con
fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150
numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de
procedimiento en su formación.
(...)
10°) Decidir definitivamente sobre
la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Con tal fin, el gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis
días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir
para defender o impugnar su constitucionalidad. (...)".
VIII.
EL
CASO PERUANO
Teniendo
en cuenta estas clasificaciones, podemos describir los tipos de control de
constitucionalidad incorporados en el Derecho peruano.
Por
un lado, existe un control judicial —que puede convertirse en extrajudicial si
llega al Tribunal Constitucional— difuso, posterior, que puede ser realizado
mediante acción o excepción, concreto y popular —en el sentido de que cualquier
persona vulnerada en sus derechos fundamentales por la aplicación de una ley
está en la capacidad de solicitarlo, a través de un proceso de amparo, hábeas
corpus, hábeas data, cumplimiento y mediante cualquier otro proceso judicial no
constitucional—.
Por
otro lado, existe un control extrajudicial, concentrado, posterior, mediante
acción, abstracto y con legitimidad restringida mediante el proceso de inconstitucionalidad.
Desde
1803, con el conocido fallo de la Corte Suprema estadounidense Marbury contra
Madison, existía una sustentación coherente del Principio de Supremacía
Normativa de la Constitución; sin embargo, aunque parezca difícil de comprender,
este principio recién fue incorporado y comprendido cabalmente en nuestro país
con la Constitución de 1979.13
Como
señala Eguiguren Praeli:
“ninguna
de las numerosas constituciones del siglo pasado [refiriéndose a las del Siglo
XIX] ni las Cartas de 1920 ó 1933 recogieron la institución del control
judicial de la constitucionalidad de las leyes o «judicial review». Ni siquiera
se consignaron normas que consagraran expresamente la supremacía
constitucional, con la sola excepción de la efímera Carta de 1856 cuyo artículo
10° establecía «es nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se oponga a la
Constitución»; sin embargo, ella tampoco contempló ningún mecanismo o
procedimiento para declarar o conseguir tal nulidad.”14
Es
así como el Principio de Supremacía Normativa de la Constitución se incorpora
por primera vez a nivel constitucional en el Perú con los artículos 87 y 236 de
la Constitución de 1979, cuyos textos son los siguientes:
“Artículo
87°.- La Constitución prevalece sobre toda otra norma legal. La ley, sobre toda
norma de inferior categoría, y así sucesivamente de acuerdo a su jerarquía
jurídica. La publicidad es esencial para la existencia de toda norma del
Estado. La ley señala la forma de publicación y los de su difusión oficial.”
“Artículo
236°.- En caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal
ordinaria, el Juez prefiere la primera. Igualmente, prefiere la norma legal
sobre toda otra norma subalterna.”
El
citado artículo 236 introduce el control de la constitucionalidad de modo
difuso. Pero este principio no solo fue recogido en los artículos 87 y 236 de
la Constitución de 1979. También lo estuvo en el Título V —Garantías
Constitucionales—, en su artículo 295, tercer párrafo, el cual prescribió:
“Hay
acción ante el Poder Judicial, por infracción de la Constitución o la ley,
contra los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y
decretos de carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos
regionales y locales y demás personas de derecho público.”
Como
puede advertirse, para normas de infeior jerarquía a la ley sí se reconoció la
legitimidad popular. Por otro lado, el artículo 298, numeral 1, creó otra
figura novedosa para nuestro Derecho: el control de la constitucionalidad de
normas con rango de ley de modo concentrado, ante un órgano extrajudicial, el
Tribunal de Garantías Constitucionales:
“El
Tribunal de Garantía tiene jurisdicción en todo el territorio de la República.
Es competente para:
1.-
Declarar, a petición de parte, la inconstitucionalidad parcial o total de las
leyes, decretos legislativos, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales que contravienen la Constitución por la forma o por el
fondo y (...)”.
Podemos
concluir entonces que, a partir de la Constitución de 1979 y con sus artículos
87, 236, 295 y 298 se reconoce plenamente el Principio de Supremacía Normativa de la Constitución y su
operatividad, a través del control de la constitucionalidad, se expresa de tres
formas: de modo incluyente ante el Poder Judicial en determinados procesos
—actualmente, además de hábeas corpus y amparo, el hábeas data y
el de cumplimiento—; de modo exclusivo ante el Poder Judicial mediante un
proceso denominado “acción popular” respecto de las normas de inferior jerarquía a ley; y de
modo exclusivo ante
el Tribunal de Garantías Constitucionales
—ahora
Tribunal Constitucional— mediante un
proceso denominado “acción de inconstitucionalidad”. Lo importante es que, a
partir de esta Constitución, se elige el camino progresivo pero irreversible de
comprender la fuerza normativa de todas y cada una de las cláusulas que
conforman la Constitución.
A
partir de la Constitución de 1979, ya no hay dudas: la Constitución es una
categoría normativa diferente —por ser la superior— y, por ello, exige
utilizarla como referencia para el control de las demás categorías normativas.
El "Poder Constituido" es un poder limitado y los diferentes
mecanismos que se hubieran reconocido para el control de la constitucionalidad
justamente buscan recordar y reforzar esta idea básica pero muchas veces
olvidada por los gobernantes de turno: mediante leyes no se puede modificar la
Constitución —salvo, claro está, que la aprobación de esas leyes siga el
proceso de reforma constitucional—.
Nuestra
actual Constitución de 1993 repite los principios y mecanismos sobre control de
la constitucionalidad que su antecesora de 1979 en los artículos 51, 138
—segundo párrafo— y 200.
Solo
un comentario final: si todos tenemos el deber de defender la Constitución y se
debe optimizar su protección, ¿no sería más idóneo permitir la legitimidad
popular en el control de constitucionalidad como lo hace la mayoría de los
países de Latinoamérica?
El
mito del colapso procesal no ha ocurrido con la Acción Popular respecto de
normas con inferior jerarquía a ley. La fuerza normativa de la Constitución
exige la búsqueda de la mayor amplitud de su protección procesal. El control de
constitucionalidad debería ser un derecho fundamental de carácter político de
todo ciudadano.
1. Edwin
Seligman, Essais sur I’impôt, Tomo II (París: Giard
& Brière, 1914), 123; citado por Guillermo
Ahumada, Tratado de Finanzas Públicas, Tomo I (Buenos Aires: Plus Ultra,
1969), 184.
2. Hacemos
la advertencia de que la Constitución de Costa Rica de 1949 ha sido objeto de
varias reformas. Con relación a los artículos 10 y 48 que estamos citando, sus
textos vigentes corresponden a los establecidos mediante las modificaciones
constitucionales decretadas por las Leyes 5701 de 5 de junio de 1975 y 7128 del
18 de agosto de 1989.
3. Kelsen
señaló lo siguiente: "No se consideró aconsejable conceder a cada
tribunal el poder ilimitado de apreciar la constitucionalidad de las leyes. El
peligro arriba mencionado, de la falta de uniformidad en cuestiones
constitucionales, era demasiado grande; porque en Austria (...), las
autoridades administrativas no tenían poder para verificar la
constitucionalidad de las leyes y por lo tanto estaban obligadas a aplicar una
ley aún si una corte, ejemplo, la Corte Suprema hubiera declarado una ley como
inconstitucional. Se debe agregar que en Austria (...), había otros tribunales
además de los ordinarios, especialmente administrativos, que ocasionalmente
tenían que aplicar las mismas leyes que los tribunales ordinarios. Por tanto,
no estaba descartada una contradicción entre tribunales administrativos y
tribunales ordinarios. (...)". Hans Kelsen, "El control de la
constitucionalidad de las leyes. Estudio comparativo de las constituciones
austriaca y norteamericana", Ius Et
Veritas 6 (1993): 83. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15379
4. Ricardo
Haro, El control de constitucionalidad (Buenos Aires: Zavalia, 2° ed., 2008), 64.
5. Cfr.
Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Fallos de la Suprema Corte
de Justicia Nacional con la Relación de sus Respectivas Causas, eds.
Antonio Tarnassi y José Domínguez, Tercera Serie -
Tomo III (Buenos Aires: Félix Lajouane,
Librero-Editor, 1889), 162 y ss. Acceso el 26 de enero de 2022, http://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/tomosFallos.do?method=verTomoPagina&tomo=33&pagina=162#page=162
6. Ricardo
Haro, El control de constitucionalidad, 65.
7. Fallo
323:518, Antonio Humberto González c/ Chubut, Provincia del s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad. Acceso el 26 de enero de 2022, https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/documentos/verDocumentoSumario.html?idDocumentoSumario=7548
8. Ibíd.
9. María
Elena Rocca, Estudio sobre Jurisprudencia Constitucional.
Criterios de la Suprema Corte de Justicia en materia de declaración de
inconstitucionalidad de la ley (Montevideo: Impresora Constituyente, 1999),
39.
10. Ibíd.,
40.
11. Puede
leerse el texto completo de esta sentencia de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia hondureña en el siguiente enlace, vigente al 26 de
enero de 2022: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwijuevo58_1AhVVK7kGHbA5DLoQFnoECAIQAQ&url=https%3A%2F%2Felaw.org%2Ffr%2Fsystem%2Ffiles%2Fhn.minera.decreto.doc&usg=AOvVaw3teoD1-LP5BIQOZJlTIAvF
12. Javier
Tobo Rodríguez, La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad
en Colombia (Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2006), 203.
13. Con
anterioridad a la Constitución de 1979, el Principio de Supremacía Normativa de
la Constitución estuvo incorporado en dos leyes pero
fue "letra muerta". La primera fue el artículo XXII del Título
Preliminar del derogado Código Civil de 1936, cuyo texto fue el siguiente:
"Cuando hay incompatibilidad entre una disposición constitucional y una
legal se prefiere la primera". La segunda fue el artículo 8 de la
derogada Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963, aprobada mediante el Decreto
Ley 14605, la cual prescribía: "Cuando los Jueces o Tribunales, al
conocer de cualquiera clase de juicios, encuentren que hay incompatibilidad
entre una norma constitucional y una legal, preferirán la primera. Si no fueran
apeladas las sentencias de Primera Instancia en que se aplique este precepto,
se elevarán en consulta a la Primera Sala de la Corte Suprema. Las sentencias
de Segunda Instancia se elevarán en consulta a la Primera Sala de la Corte
Suprema, si no se interpusiese recurso de nulidad. Los Jueces y Tribunales no
aplicarán los decretos y reglamentos del Poder Ejecutivo o de cualquier otra
autoridad contrarios a la Constitución o a las leyes". Por otro lado,
en el artículo 133 de la Constitución de 1933, se reconoció la jerarquía de la
Constitución y las leyes sobre las normas de inferior jerarquía permitiendo una
acción popular para controlar la constitucionalidad y legalidad de estas
normas. Se señala al respecto: "Hay acción popular ante el Poder
Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carácter general que infrinjan la Constitución o las leyes, sin
perjuicio de la responsabilidad política de los Ministros.
La ley establecerá el procedimiento judicial correspondiente".
14. Francisco
Egiguren Praeli, "El
Tribunal de Garantías Constitucionales: Las limitaciones del modelo y las
decepciones de la realidad", Lecturas sobre temas constitucionales
7 (1991), 18.