APROXIMACIONES
AL DERECHO CONSULAR PERUANO: NUEVOS DESAFÍOS EN TIEMPOS INCIERTOS
AN
APPROACH TO PERUVIAN CONSULAR LAW: NEW CHALLENGES IN UNCERTAIN TIMES
Recibido
con fecha 25 de junio de 2021 y aceptado por el Comité Arbitral el 11 de agosto
de 2021.
https://doi.org/10.26439/advocatus2022.n042.5743
Martín
Gallardo Garrath
Bachiller en Derecho por la Universidad del
Pacífico.
Magíster en
Relaciones Internacionales por la Academia Diplomática del Perú.
Magíster en
Derechos Humanos por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Candidato a
Magíster en Security Studies por la Universidad de Georgetown, Estados
Unidos. Profesor en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas y Universidad
del Valle de Guatemala.
Cónsul
Adscrito en el Consulado General del Perú en Washington D.C., Estados
Unidos.
SUMARIO:
I.
Introducción.
II.
Definición de Derecho Consular.
III.
Marco Legal del Derecho Consular peruano.
IV.
Nuevos desafíos del Derecho Consular.
1. Migración
venezolana.
2. Lucha
contra la COVID-19.
3. Modernización
del Servicio.
4. Consulados
fronterizos y la función política.
V.
Conclusiones.
RESUMEN:
En el presente texto, el autor aborda la concepción contemporánea de
Derecho Consular y como ésta se entiende a la luz de la legislación internacional
y del ordenamiento jurídico peruano. A la par, describe los desafíos que las
instituciones consulares peruanas tienen que afrontar en el siglo XXI y sobre
todo en la era post COVID-19. Para cumplir con esta finalidad, el autor
comienza explicando el concepto contemporáneo de Derecho Consular acorde con la
normativa internacional y la doctrina autorizada. De forma posterior, analiza
la legislación peruana y cómo ésta influye en las instituciones consulares y en
su accionar. Por último, se enfoca en explicar los principales desafíos que los
ejecutores de la política consular deben afrontar en la actualidad.
Palabras clave: Derecho
Consular; Derecho Internacional; Perú, COVID-19; Consulados; Migración.
ABSTRACT:
In this article, the author addresses the contemporary conception of
Consular Law and how it is understood in the light of international legislation
and the Peruvian legal system. At the same time, he describes the challenges
that Peruvian consular institutions must face in the 21st century and
especially in the post-COVID-19 era. To this end, the author begins by
explaining the contemporary concept of Consular Law in accordance with
international regulations and authoritative doctrine. Subsequently, he analyses
Peruvian legislation and how it influences consular institutions and their
actions. Finally, he focuses on explaining the main challenges that the
executors of consular policy must face today.
Keywords: Consular Law; International
Law; Peru, COVID-19; Consulates; Migration.
I.
INTRODUCCIÓN
Una de las ramas más antiguas del Derecho Internacional Público es, sin
lugar a duda, el Derecho Consular. De hecho, el primer registro de una
institución cuya finalidad era prestar apoyo a los extranjeros se remonta a
Heródoto —siglo VI a.C.— en el antiguo Egipto.1 Si se hace un repaso
por la historia, se puede apreciar cómo el Derecho Consular y sus instituciones
han tenido una tremenda evolución desde sus inicios, pasando por las etapas
media y moderna, hasta llegar a la contemporánea. Por todo ello es que se
afirma que ha habido una constante refundación y evolución de esta área del
derecho.
Con respecto al caso peruano, también se observa cómo la normativa
vigente se ha visto influenciada por la evolución del Derecho Consular. El
legislador nacional ha buscado que el cuerpo jurídico sea un fiel reflejo de
las normas internacionales. Asimismo, se ha cumplido con el deber de incorporar
correctamente a la legislación interna las normas del Derecho Consular de los
tratados internacionales ratificados por el Perú. Es así como se puede
argumentar que el Derecho Consular internacional y el peruano, en la
actualidad, van por caminos muy similares.
Sin embargo, en los últimos años ha habido ciertos acontecimientos que
han significado desafíos tremendos para las instituciones consulares peruanas.
La constante y creciente migración venezolana durante un periodo políticamente
convulsionado en la región, el cierre de las fronteras entre los Estados a raíz
de la pandemia por la COVID-19, la conducción de los procesos electorales y la
modernización del servicio consular para hacer más eficiente la atención al
público son solo algunos de los retos más complejos que ha tenido que afrontar
el Derecho Consular peruano. Estas eventualidades, las cuales hasta inclusive
parecen sacadas de una película de ciencia ficción, obligaron a que las
instituciones consulares nacionales tengan rápidas e innovadoras respuestas
para que estén a la altura de los presentes retos.
El objetivo del presente artículo es explicar cuáles han sido las
estrategias que ha empleado el Derecho Consular nacional para superar estos
desafíos en estos tiempos inciertos. Por ello, se comienza abordando
someramente los orígenes de las instituciones consulares hasta llegar a la
concepción contemporánea y desarrollarla. Luego, se detalla la regulación del
ordenamiento jurídico peruano en materia consular y cómo la misma ha sido
aplicada en el contexto nacional. Una vez que las concepciones jurídicas queden
totalmente esclarecidas es que se procede a explicar los retos más complicados
a los que las instituciones consulares se han visto sometidos en los últimos
años. El texto culmina con una serie de conclusiones generales en donde se
resaltan las ideas más importantes.
Espero realmente que este artículo contribuya con el debate académico
actual del Derecho Consular, así como sirva para entender los nuevos problemas
a los cuales debe hacer frente. Empecemos, entonces, con esta disertación.
II.
DEFINICIÓN DE DERECHO CONSULAR
Primero que nada, comencemos por ponernos todos en una misma sintonía.
La finalidad de esta primera sección radica en que el lector pueda comprender
en su totalidad lo que se entiende por Derecho Consular para que no haya dudas
cuando abordemos subsiguientemente la legislación peruana y los desafíos que
éste afronta. Por ello, abordemos ciertas nociones, conceptos básicos y
fundamentales acerca del Derecho Consular.
En primer lugar, tenemos que precisar que el Derecho Consular es una
rama o vertiente del Derecho Internacional Público. Distintos autores han
esbozado diversas definiciones de lo que se entiende por el Derecho
Internacional Público. Por ejemplo, el jurista danés Max Sorensen lo ha
denominado como “el sistema jurídico cuya función primordial es regular las
relaciones entre los Estados”.2 Por su parte, el profesor
español José Pastor Ridruejo entiende al Derecho Internacional Público como “cuerpo
social del que provienen las normas [del Derecho Internacional]”.3
Una tercera definición que es pertinente citar es la de Pierre-Marie Dupuy,
quien señala que “el Derecho Internacional está constituido por el conjunto
de normas y de instituciones destinadas a regir la sociedad internacional”.4
Por su parte, juristas nacionales también han vertido su opinión
respecto a lo que se debe entender como Derecho Internacional Público. Los profesores
Fabián Novak y Luis García-Corrochano manifestaron que la definición por la que
más se inclinan es la que lo entiende como “el conjunto de normas jurídicas
que regulan las relaciones entre los diferentes sujetos de derecho que integran
la comunidad internacional”.5 Por su parte, la profesora
Elizabeth Salmón señala que hay tres ideas fundamentales que tienen que calzar
en la definición de Derecho Internacional Público, las cuales son (i)
“existe una sociedad internacional diferente de las sociedades nacionales o
estatales”; (ii) “existe un derecho internacional diferente de los
ordenamientos jurídicos nacionales o estatales”; y (iii) “[existe un]
vínculo sociológico entre sociedad y derecho”.6
Más allá de entrar al debate acerca de cuál es la definición más precisa
de Derecho Internacional Público, lo que nos interesa es que se comprenda que
el Derecho Consular es, primeramente, una rama del Derecho Internacional
Público y que, por tanto, busca que su regulación genere efectos jurídicos a
los sujetos del Derecho Internacional. Debido a esta motivación es que, para
efectos del presente texto, entenderemos al Derecho Internacional Público como
el ordenamiento jurídico o conjunto de normas que regulan las relaciones entre
los distintos sujetos del Derecho Internacional.
En este punto es preciso señalar que, como veremos más adelante, para
efectos del ordenamiento jurídico peruano, existen normas tanto del Derecho
Internacional Público como de su mismo ordenamiento jurídico nacional que
regulan al Derecho Consular. Debido a la naturaleza y funcionalidad de este
cuerpo jurídico, el mismo tiene influencia tanto de las normas internacionales
como de las internas. Eso, sin embargo, no quita que la regulación consular
siga perteneciendo de forma principal al ámbito internacional. Más bien, esto
se debe a que el Perú ha cumplido con su deber de adecuación de normas
internacionales a su Derecho interno. Esta idea será abordada con mayor
profundidad en la siguiente sección.
Pues bien, ahora que se tiene claridad respecto a que el Derecho
Consular es una rama del Derecho Internacional Público, enfoquémonos en
entender el concepto de esta rama. Comencemos por afirmar que, al igual que el
resto de las ramas del Derecho Internacional Público, el Derecho Consular ha
tenido una sustancial evolución desde sus orígenes. Como bien apunta Zourek, “el
origen de la institución consular es debido a la necesidad de proteger a los
mercaderes y a los navegantes que han abandonado su tribu, clan, ciudad o
provincia para establecerse en países lejanos completamente diferentes por sus
hábitos, su lengua, sus costumbres y su civilización, a fin de ejercer allí el
trueque primero y el comercio después” .7 Esta visión
también es secundada por la doctrina española, la cual alega que el Derecho
Consular fue formulado en sus orígenes para satisfacer las necesidades y
reducir los impases en el comercio y en la navegación internacional.8
De aquí apreciamos que originalmente las instituciones consulares eran
empleadas para facilitar e incentivar el comercio y, a su vez, darle cierta
protección —primeros atisbos del carácter humanitario de este cuerpo jurídico—
a los mercaderes en situación de abandono. Justamente la idea inicial era
concebir un cuerpo jurídico que sirva para impulsar el comercio internacional,
determinar qué normas se aplicaban y cómo se resolvían las controversias
comerciales y que, en caso alguna embarcación se accidente o quede varada y sus
mercaderes queden en situación de abandono, tengan alguna herramienta legal para
no quedar indefensos ante las autoridades locales.
No obstante, sería recién entre los siglos XIV y XV que el Derecho
Consular se consolidaría y se expandiría a una concepción más similar a lo que
en la actualidad la institución representa. Como bien apunta el publicista
Eduardo Vilariño, en esta época los cónsules comenzarían a tener mayor
importancia debido a múltiples factores: (i) el crecimiento poblacional, (ii)
la expansión del comercio internacional, (iii) mayor asentamiento de las
poblaciones en territorios extranjeros, (iv) diversos descubrimientos
geográficos y, (v) el inicio de la formación de los Estados.9 Es
justamente a partir de estos cambios que las instituciones consulares pasarían
a ser órganos estatales cuya función sería actuar en nombre de los Estados y en
favor de sus nacionales que se encuentran en el extranjero.
Este auge de las instituciones consulares sería frenado en el siglo XVII
gracias a la Paz de Westfalia y a la consolidación de la soberanía estatal.
Muchas de las facultades originarias de los cónsules les serían arrebatadas y
otras pasarían a manos de las instituciones diplomáticas, lo cual conllevaría a
un fuerte debilitamiento de este cuerpo normativo. Los años pasaron y el
Derecho Consular siguió con altos y bajos hasta convertirse en lo que
actualmente se conoce.
A mediados del siglo XX, posterior a la Segunda Guerra Mundial, a la
creación de las Naciones Unidas y a raíz del establecimiento del Derecho
Internacional Público contemporáneo, el Derecho Consular comenzó a consolidarse
y a cobrar su forma contemporánea. Esta es una etapa en donde el Derecho
Internacional se expande y se humaniza. Aquí comienzan a proliferar los
tratados con el objeto de codificar el Derecho, así como la influencia de los
Derechos Humanos y de la protección al individuo comenzaría a surgir. De hecho,
durante estos años la definición misma de este cuerpo jurídico también fue
variando hasta llegar a la concepción actual.
Tradicionalmente se le entendía como “un cuerpo de normas jurídicas
del ‘Estado que envía’, a ser aplicados en el ‘Estado receptor’, sin mayor
referencia práctica a otras disciplinas, salvo quizás el Derecho Diplomático”.10
Esta definición entendía al Derecho Consular como un cuerpo normativo que un
Estado —el que envía— podía aplicar para sus connacionales y en protección de
ellos en otro Estado —el que recibe—. Entre estas normas y funciones se
encontraban las de carácter administrativo, Derecho registral, Derecho privado,
entre otras.
Si bien esta primera definición no está totalmente completa ni refleja
del todo la actual realidad de lo que es el Derecho Consular, sí plasma la
esencia de este cuerpo normativo: ser la regulación de un Estado que le sirva a
sus connacionales para realizar ciertos actos jurídicos, para efectos de su
Derecho interno, en el territorio de otro Estado; así como salvaguardar los
intereses de sus connacionales fuera de su territorio. Justamente, la
importancia de este cuerpo jurídico radica sobre todo en que, en un mundo tan
globalizado, interdependiente e interconectado como en el que actualmente
vivimos, el Derecho Consular es la forma mediante la cual el Estado llega a sus
connacionales en otros territorios.
Por otro lado, Carlos Larios define al Derecho Consular como “el
conjunto de principios jurídicos y normas legales que regulan la organización y
funciones de tutela, protección y garantía que los Estados pueden establecer a
favor de sus súbditos en el extranjero para el desarrollo de la convivencia
internacional”.11 Es interesante cómo este autor habla no solo
de las normas, sino también de los principios que rigen al Derecho Consular.
Por otra parte, resulta curioso como esta definición es centrada en la
regulación hacia los llamados “súbditos” que tiene un Estado en el extranjero.
En la actualidad se considera desfasado y poco acertado hablar de súbditos; los
términos connacionales o ciudadanos son más apropiados.
Por su parte, el jurista español Eduardo Vilariño Pintos también esgrime
una concepción, a mi juicio, bastante extensa y completa en la cual define al
Derecho Consular como
“una institución jurídico-internacional que consiste
en el establecimiento de un órgano de la administración pública de un Estado
(oficina consular), específico para actuar en el exterior, en el territorio de
otro, por acuerdo entre ambos, con el objeto principal de atender a sus
nacionales, conforme con lo establecido por el derecho internacional y, cuando
así se requiera, en la forma y medida que lo autorice el Estado de residencia-,
prestándoles la asistencia, protección necesaria y posibilitándoles el
ejercicio de sus derechos ciudadanos y realizar actos regidos por su
ordenamiento jurídico, ocupándose, asimismo, de la protección de los intereses
iure gestionis del Estado enviante, y de prestar los servicios que puedan
solicitar las autoridades y los nacionales del Estado de resistencia u otras
personas que en este se encuentren; y, todo ello, con el fin de fomentar y
desarrollar las relaciones mutuas”.12
Aquí apreciamos cómo Vilariño quiso explicar y ahondar en todas las
aristas de las instituciones consulares en una sola definición. Por ejemplo,
hace referencia a los órganos de la administración pública de un Estado —el que
envía— para que realice funciones en su nombre en el territorio de otro Estado
—el que recibe—. Menciona además las funciones de iure gestionis y de
asistencia a los connacionales. Por ello, esta definición es bastante extensa
al señalar de forma amplia y detallada en qué consiste el Derecho Consular.
Esta definición es de las más completas y apegadas a la realidad contemporánea.
En cuanto a la construcción de la definición también hay una dicotomía
teórica que es pertinente mencionar. Por un lado, está la concepción del
Derecho Consular desde la perspectiva del “Derecho Internacional”, en la cual
se le considera como “el conjunto orgánico de normas que regulan las
relaciones consulares entre los miembros de la comunidad internacional y que
esas normas se refieren especialmente al establecimiento de las relaciones
consulares”; mientras que, por el otro, está la concepción desde la
perspectiva del “Derecho Interno”, en donde se le considera “compuesto de
aquellas normas emanadas del Estado por las que se regulan las relaciones de la
institución consular con el propio Estado y con los nacionales del mismo en el
extranjero”13. Aquí se puede apreciar que el Derecho Consular,
si bien es una rama del Derecho Internacional Público como bien antes lo hemos
mencionado, tiene componentes del Derecho Interno de los Estados. Justamente,
las instituciones consulares buscan facilitar ciertos actos jurídicos para los
connacionales de un Estado, y para los extranjeros que tengan que realizar
alguna gestión con la administración pública de ese Estado en territorio
extranjero. Por esta razón es que la regulación consular también necesita
recoger y tener una base jurídica que incluya al Derecho Interno, ya que solo
así es que se cumplirán los procedimientos formales que las normas internas
exigen a los administrados.
Es preciso señalar, también, que en la actualidad el Derecho Consular va
más allá de únicamente asistir a los connacionales. Como veremos más adelante,
dependiendo de la locación geográfica del consulado es que el mismo podrá tener
otro tipo de funciones, como lo son la promoción cultural, económica o
política. La académica Maaike Okano-Heijmans, una de las autoras del Oxford
Handbook of Modern Diplomacy, afirma que el trabajo consular va más allá de
la tradicional asistencia y protección que un agente consular les brinda a sus
connacionales en tierras extranjeras, sino que además incluye actividades
comerciales, representación judicial y diplomacia pública.14 Estas
atribuciones contemporáneas de las instituciones consulares salieron a relucir
sobre todo durante el inicio de la pandemia de la COVID-19 en el año 2020.
Sobre este punto ahondaremos en la subsiguiente sección.
Por otro lado, si se habla de la definición y la regulación del Derecho
Consular contemporáneo no se puede dejar de mencionar a la Convención de Viena
sobre Relaciones Consulares de 1963 —en adelante, también, Convención de Viena
de 1963—. Como bien apunta Okano-Heijmans, la Convención de Viena de 1963, a
pesar de ser el primer tratado multilateral que regula las relaciones consulares
entre los Estados, tiene una visión menos codificadora y uniforme que en
comparación con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961.15
No obstante, la misma sí representa un total avance en el desarrollo del
Derecho Consular. Por ello, nos referiremos a dos artículos claves de la misma.
El primero de ellos es el artículo 2, el cual estipula lo siguiente:
“Artículo 2
Establecimiento de Relaciones Consulares
1. El establecimiento de relaciones consulares entre
Estados se efectuará por consentimiento mutuo.
2. El consentimiento otorgado para el establecimiento
de relaciones diplomáticas entre dos Estados implicará, salvo indicación en
contrario, el consentimiento para el establecimiento de relaciones consulares.
3. La ruptura de relaciones diplomáticas no entrañará,
ipso facto, la ruptura de relaciones consulares”.16
De este artículo entendemos que las relaciones consulares entre Estados
necesitan el consentimiento mutuo para poder iniciarse. Será indispensable que
haya una aceptación previa antes del inicio de estas. Asimismo, el artículo
supone en su numeral 2 que, salvo mensaje en contrario, siempre que hay
relaciones diplomáticas se supone que también hay relaciones consulares.
Adicionalmente, en su numeral 3 se especifica que la ruptura de las relaciones
diplomáticas no significa de forma necesaria el rompimiento de las relaciones
consulares. Para que las mismas se quebranten tiene que haber un rompimiento
específico de forma adicional al del rompimiento de las relaciones diplomáticas.
Esto se debe a que supone que, en caso se den momentos tensos entre dos Estados
que mantienen relaciones diplomáticas y consulares, el rompimiento de las
primeras no implica el rompimiento de las segundas porque estas le permiten a
los Estados velar por los intereses de sus connacionales a pesar de la tensión
política. La idea de fondo es que, a pesar de los vaivenes de la política entre
Estados, la relación consular subsista para poder darle la protección y
asistencia a los connacionales de las partes involucradas.
El otro artículo al cual nos interesa referirnos es el artículo 5, el
cual señala las funciones consulares. El artículo dice lo siguiente:
“Artículo 5
Funciones consulares
Las funciones consulares consistirán en:
a) proteger en el Estado receptor los intereses del
Estado que envía y de sus nacionales, sean personas naturales o jurídicas,
dentro de los límites permitidos por el derecho internacional;
b) fomentar el desarrollo de las relaciones
comerciales, económicas, culturales y científicas entre el Estado que envía y
el Estado receptor, y promover además las relaciones amistosas entre los
mismos, de conformidad con las disposiciones de la presente Convención;
c) informarse por todos los medios lícitos de las
condiciones y de la evolución de la vida comercial, económica, cultural y
científica del Estado receptor, informar al respecto al gobierno del Estado que
envía y proporcionar datos a las personas interesadas;
d) extender pasaportes y documentos de viaje a los
nacionales del Estado que envía, y visados o documentos adecuados a las
personas que deseen viajar a dicho Estado;
e) prestar ayuda y asistencia a los nacionales del
Estado que envía, sean personas naturales o jurídicas;
f) actuar en calidad de notario, en la de funcionario
de registro civil, y en funciones similares y ejercitar otras de carácter
administrativo, siempre que no se opongan las leyes y reglamentos del Estado
receptor;
g) velar, de acuerdo con las leyes y reglamentos del
Estado receptor, por los intereses de los nacionales del Estado que envía, sean
personas naturales o jurídicas, en los casos de sucesión por causa de muerte
que se produzcan en el territorio del Estado receptor;
h) velar, dentro de los límites que impongan las leyes
y reglamentos del Estado receptor, por los intereses de los menores y de otras
personas que carezcan de capacidad plena y que sean nacionales del Estado que
envía, en particular cuando se requiera instituir para ellos una tutela o una
curatela;
i) representar a los nacionales del Estado que envía o
tomar las medidas convenientes para su representación ante los tribunales y
otras autoridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los
procedimientos en vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las
leyes y reglamentos del mismo, se adopten las medidas provisionales de
preservación de los derechos e intereses de esos nacionales, cuando, por estar
ausentes o por cualquier otra causa, no puedan defenderlos oportunamente;
j) comunicar decisiones judiciales y extrajudiciales y
diligenciar comisiones rogatorias de conformidad con los acuerdos
internacionales en vigor y, a falta de los mismos, de manera que sea compatible
con las leyes y reglamentos del Estado receptor;
k) ejercer, de conformidad con las leyes y reglamentos
del Estado que envía, los derechos de control o inspección de los buques que
tengan la nacionalidad de dicho Estado, y de las aeronaves matriculadas en el
mismo y, también, de sus tripulaciones;
l) prestar ayuda a los buques y aeronaves a que se
refiere el apartado k) de este artículo y, también, a sus tripulaciones;
recibir declaración sobre el viaje de esos buques, encaminar y refrendar los
documentos de a bordo y, sin perjuicio de las facultades de las autoridades del
Estado receptor, efectuar encuestas sobre los incidentes ocurridos en la
travesía y resolver los litigios de todo orden que se planteen entre el
capitán, los oficiales, los marineros, siempre que lo autoricen las leyes y reglamentos
del Estado que envía;
m) ejercer las demás funciones confiadas por el Estado
que envía a la oficina consular que no estén prohibidas por las leyes y
reglamentos del Estado receptor o a las que éste no se oponga, o las que le
sean atribuidas por los acuerdos internacionales en vigor entre el Estado que
envía y el receptor”.17
Como se puede apreciar, el artículo 5 describe cuáles son las funciones
de las instituciones consulares. Si bien la Convención de Viena de 1963 no
esboza una definición de qué se entiende por Derecho Consular, de la lectura
del presente artículo queda total claridad de a qué se aboca este cuerpo
jurídico. Aquí apreciamos que las funciones abarcan desde funciones de carácter
más político, como las que estipulan en la primera línea de su literal a),
pasando por funciones de corte comercial y económico, hasta pasar por los
trámites administrativos y de asistencia en favor de los connacionales en
territorios del extranjero. De la lectura de todo este artículo es que se llega
a comprender para qué sirven las instituciones consulares.
Cabe destacar que el Derecho Consular está íntimamente ligado a la
política exterior de los Estados. Anteriormente he definido a la política
exterior consular como “aquellas políticas y acciones que realiza una misión
consular a favor de la asistencia y protección de sus ciudadanos en el
territorio de otro Estado, al mismo tiempo que realiza labores de promoción
cultural y económica”.18 Como la vasta literatura señala, la
conducción de la política exterior de los Estados suele incluir en la misma
tanto a la política diplomática como a la consular. El Derecho Consular es
justamente la regulación que encamina la ejecución de la presente política.
A lo largo de esta sección inicial se han dado diversas definiciones y
concepciones acerca de lo que se entiende por Derecho Consular. Sin embargo, no
queríamos culminarla sin esgrimir una definición propia. En simple, el Derecho
Consular es el conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la
salvaguarda de los intereses de los connacionales de un Estado que se
encuentran en el extranjero, al mismo tiempo que les presta servicios a los
extranjeros en nombre del Estado y vela por algunos de sus intereses políticos,
económicos, comerciales, culturales y científicos.
Para efectos de este texto, esa será la definición que usaremos acerca
de Derecho Consular. Si bien, como ya hemos señalado líneas arriba, esta es una
rama perteneciente al Derecho Internacional Público, la misma también se sujeta
a las normas del Derecho Interno. Procedamos, entonces, a analizar la
regulación peruana en materia consular.
III.
MARCO LEGAL DEL DERECHO CONSULAR PERUANO
Existen diversas fuentes normativas en el ordenamiento jurídico peruano
que hacen alusión, ya sea de forma directa o indirecta, a las instituciones
consulares. Comencemos abordando la ley de leyes. La Constitución Política del
Perú de 1993 —en adelante, también, Constitución de 1993 o Constitución— tiene
dos artículos que tienen una vinculación específica con el Derecho Consular.
En primer lugar, tenemos al artículo 2.21, el cual estipula lo
siguiente:
“Artículo 2.
Toda persona tiene derecho:
[…]
21. A su nacionalidad. Nadie puede ser despojado de ella.
Tampoco puede ser privado del derecho a obtener o de renovar su pasaporte
dentro o fuera del territorio de la República.[…]”19
Este primer artículo hace mención del derecho fundamental que las
personas tienen a poseer su nacionalidad. La doctrina constitucionalista
peruana entiende a la nacionalidad como “un vínculo jurídico entre una
persona natural y un Estado, en virtud del cual un ser humano es reconocido
como miembro de la comunidad de personas que pertenecen a ella”20
y además añade que “solo puede desaparecer por renuncia expresa del peruano
ante la autoridad peruana”.21 De esta primera lectura entendemos
que este artículo hace referencia al reconocimiento del amparo constitucional
del derecho a tener una nacionalidad o un vínculo entre el ciudadano y el
Estado. Este vínculo es independiente del lugar geográfico en donde se
encuentre la persona, lo cual significa que el vínculo de nacionalidad une a la
persona en el extranjero y al Estado del cual es nacional. Justamente, el
Derecho Consular se basa en este vínculo de nacionalidad para poder ser
invocado. El Estado peruano emplea sus instituciones consulares —sus oficinas
consulares— ubicadas alrededor del mundo para, entre otras cosas, asistir a las
personas con las que posee un vínculo de nacionalidad.
Asimismo, este artículo, en su segunda oración, hace mención al derecho
que tienen las y los peruanos de poseer pasaporte. Es así como el artículo 2.21
consagra en rango constitucional el derecho “a obtener o renovar el pasaporte”;
esto con la finalidad de que los “gobiernos tiránicos” no puedan privarle de
ese documento a sus opositores políticos.22 De hecho, el pasaporte
es el documento internacionalmente válido que facilita en muchos casos la
tutela de las instituciones consulares en el extranjero. Es por ello que éste
debe ser una herramienta efectiva que permita ejercitar ciertos derechos y que
se le reconozca a la persona su vínculo de nacionalidad. Por ello, si el mismo
no sirve, se estaría vulnerando los derechos del individuo.
Bien hace en señalar la doctrina autorizada, haciendo referencia a una
sentencia del Tribunal Constitucional del año 1998, la necesidad de que el
pasaporte cumpla su función para que se puedan tutelar los derechos. Los
constitucionalistas señalan que el pasaporte es “un instrumento de
identificación de los peruanos a cargo del Estado peruano y de protección a los
peruanos cuando estamos en el extranjero”. Continúan su argumentación
afirmando que “el pasaporte no es simplemente un documento para entrar y
salir, […] si el pasaporte no cumple su función de identificar y permitir la
protección a los peruanos en el extranjero por el Estado peruano, ello no es un
hecho fortuito […] sino responsabilidad del gobierno peruano en sus deberes
frente a sus ciudadanos”.23 De esta interpretación apreciamos la
importancia del presente documento para que la persona pueda verse
salvaguardada por las instituciones consulares en el extranjero. Es
indispensable que la administración pública pueda emitir pasaportes válidos
para que la tutela consular sea efectiva y no surjan eventualidades que puedan
perjudicar al ciudadano.
Un segundo artículo de la Constitución que hace referencia a las
instituciones consulares es el artículo 118, el cual en su numeral 13 señala lo
siguiente:
“Artículo 118.
Corresponde al Presidente de la República:
[…]
13. Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y
autorizar a los cónsules el ejercicio de sus funciones. […]”24
En este acápite, la Constitución hace referencia a la facultad que tiene
el Presidente como representante del Perú para recibir y autorizar el ejercicio
de sus funciones a los diplomáticos y a los cónsules extranjeros que operan en
nuestro territorio. Si bien este artículo es una referencia a la relación
consular que el Perú tiene con otros Estados, reconoce la importancia de dicha
tarea al encargarle al Presidente de la República la aprobación del ejercicio
de sus funciones.
Dos comentarios adicionales respecto a este artículo: el primero es que
el mismo hace una distinción acertada entre los agentes diplomáticos y los
cónsules, los cuales en muchos casos son encarnados en la misma persona, y
emplea la redacción de las Convenciones de Viena de 1961 y 1963,
respectivamente. El segundo comentario es que la redacción del presente numeral
no es la más feliz ni clara de todas. Soy de la idea de que la redacción pudo
ser más clara y se pudo ordenar mejor el texto para evitar generar confusiones
entre los agentes diplomáticos y los cónsules.
Bajando de rango en la pirámide de Kelsen, nos encontramos con la Ley de
Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, Ley 29357 —en
adelante, también, LOF MRE—. De la presente norma también nos enfocaremos
únicamente en dos artículos. El primero de ellos es el artículo 3, en donde se
estipula que “las oficinas consulares” son parte del “Ministerio de Relaciones
Exteriores”.25 De aquí queda total claridad que el Ministerio de
Relaciones Exteriores —en adelante, también, MRE o Cancillería— es el encargado
de conducir y ejecutar la política consular del Perú, por lo que los
funcionarios consulares peruanos deben rendir cuentas respecto de su desempeño
en el extranjero, en primera instancia, al Canciller26 de la
República.
El segundo artículo de la presente norma al cual haré alusión es el
artículo 6, en donde se estipulan las funciones específicas del Ministerio de
Relaciones Exteriores. En primer lugar, en su numeral 4 se estipula que una de
sus funciones específicas es la de “formular, coordinar, ejecutar y evaluar
la política de protección y asistencia a los nacionales en el exterior”.27
Esta, en otras palabras, es la función específica que faculta a la Cancillería
peruana para conducir la política exterior consular, en el marco del Derecho
Consular, claro está.
Por otro lado, en su literal 11 estipula que una de las funciones
específicas también es el “reconocer y supervisar los privilegios e
inmunidades a miembros de misiones […] consulares […] acreditados ante el
Estado peruano”.28 De esta redacción también queda esclarecido
que el MRE es quien se encarga de conducir la relación consular frente a los
demás Estados. Por último, es preciso mencionar el literal 19, el cual también
refuerza la preponderancia de la Cancillería sobre la política exterior
consular al enfatizar que una de las funciones específicas es “ejercer, a
través del servicio exterior, las funciones previstas en la […] Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares […]”.29 Con este literal no
cabe duda alguna respecto de sobre qué entidad pública le corresponde la
conducción de la política exterior consular.
En el mismo sentido que la LOF MRE, el Reglamento de Organización y
Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores —en adelante, también, ROF
MRE— también enumera las funciones específicas de corte consular que a la
Cancillería peruana le compete. En su artículo 3, el ROF MRE estipula lo
siguiente:
“Articulo 3°. De las Funciones del Ministerio de
Relaciones Exteriores
Son funciones específicas:
[…]
r) Proteger, cautelar y promover los intereses del
Estado y sus nacionales en el exterior.
s) Formular, coordinar, ejecutar y evaluar la política
de protección y asistencia a los nacionales en el exterior.
t) Brindar servicios en el exterior en representación
del Estado.
u) Normar, supervisar y legalizar documentos peruanos
para que surtan efectos jurídicos en el exterior, así como documentos
extranjeros en el territorio nacional.
v) Administrar, expedir y revalidar pasaportes
diplomáticos y especiales, así como los pasaportes comunes en el exterior;
otorgar visas y calidades migratorias, documentos de viaje y de identificación
para extranjeros en el ámbito de su competencia.
w) Normar, coordinar y controlar las inscripciones en
el Registro Militar Consular y en los Libros de Registro de Estado Civil y de
Instrumentos Públicos que se llevan en las oficinas consulares y la tramitación
del Documento Nacional de Identidad peruano en el exterior. […]
y) Tramitar los pedidos de extradición activa y
pasiva, así como las solicitudes de traslado de sentenciados. […]”30
De la lectura de este primer artículo del ROF MRE se puede apreciar que
la normativa faculta al Ministerio de Relaciones Exteriores para realizar las
labores consulares en favor de sus connacionales que se encuentran en el
extranjero. Aquí se han enunciado los literales que son propios de la labor
consular, como por ejemplo la emisión de pasaportes, la legalización de
documentos, ser las oficinas en donde se realizan los distintos trámites administrativos,
entre otras funciones. Así pues, la normativa del ROF MRE es clara al señalar
las funciones de corte consular que le competen a la Cancillería.
Por otro lado, la misma norma en su artículo 5 estipula que un órgano de
línea del Ministerio de Relaciones Exteriores es la Dirección General de
Comunidades Peruanas en el Exterior y Asuntos Consulares31; la cual,
como señala el artículo 115 del ROF MRE, “es responsable de los asuntos
consulares, las migraciones internacionales y la protección y asistencia de los
peruanos en el exterior, en función a los objetivos y lineamientos establecidos
por el Viceministro”.32 Por otro lado, el artículo 5 de esta
norma también señala que las Oficinas Consulares forman parte de la Cancillería
peruana, las cuales se definen en el artículo 138 del ROF MRE como “órganos
del servicio exterior que dependen orgánicamente del Despacho Viceministerial y
funcionalmente de la Dirección General de Comunidades Peruanas en el Exterior y
coordinan con los órganos de línea aquellas materias que sean de su
competencia”; y éstas “son responsables de proteger los intereses del
Estado y sus nacionales en sus respectivas jurisdicciones, así como de realizar
las actuaciones consulares de conformidad con lo establecido en el Reglamento
Consular”.33
Si bien la LOF MRE y el ROF MRE sirven para tener una idea clara de cómo
se ejecuta la política exterior consular y cómo funcionan las instituciones
consulares, el cuerpo jurídico para el Derecho peruano que mayor desarrollo le
ha dado al Derecho Consular es el Decreto Supremo N° 076-2005-RE, Reglamento
Consular del Perú — en adelante, también, Reglamento Consular—. Sin lugar a
dudas, el Reglamento Consular desarrolla de forma precisa cuáles son las
atribuciones y funciones de todas las instituciones consulares peruanas. En el
artículo I de la presente norma, se señala que la función consular “constituye
un servicio de naturaleza pública que presta el Estado peruano a sus nacionales
y a los extranjeros en el exterior”34, lo cual, como bien se ha
señalado con anterioridad, es la esencia misma del Derecho Consular. Señala
además que los funcionarios consulares se rigen por los principios de “legalidad,
no discriminación, inmediatez, celeridad, simplicidad, presunción de veracidad,
eficacia, así como aquellos establecidos en la legislación nacional vigente”.35
Estos son los principios jurídicos que permiten que el Derecho Consular sea
efectivo y cumpla con su función. Si éstos no se respetan, es poco probable que
la institución consular cumpla con su rol de atender satisfactoriamente las
necesidades de los connacionales y de los extranjeros en el exterior.
Como bien apunta el Embajador Jorge Lázaro Geldres, haciendo alusión al
Reglamento Consular, existen siete lineamientos que la política exterior consular
peruana debe procurar:
“a) Política de protección legal;
b) Política de ayuda humanitaria;
c) Política de reforma y mejora cualitativa de los
servicios consulares;
d) Política de apoyo a la inserción productiva, legal
y respetuosa de los derechos humanos de los peruanos en las sociedades de
recepción;
e) Política de promoción del vínculo cultural y
nacional;
f) Política de vinculación de los peruanos con el Perú
en una perspectiva productiva;
g) Política de promoción del ejercicio de la ciudadanía
y la participación democrática de los peruanos en el exterior”.36
Aquí justamente el Embajador Lázaro enumera los siete lineamientos que sirven
para conducir a la política exterior consular peruana y a las instituciones
consulares. Entre otros puntos, aquí se aprecia la importancia del carácter
humanitario al momento de ejecutar la política consular; la búsqueda constante
de la modernización de la política consular para hacer frente a los nuevos
desafíos que atraviesa; la salvaguarda hacia los Derechos Humanos de los
peruanos en el extranjero, al mismo tiempo que se procura su inserción
productiva en las sociedades en donde se desempeñan, entre otros. De estos
lineamientos se aprecia una política consular renovada y una expansión en la
figura clásica del Derecho Consular hacia el cual las instituciones consulares
tienen un rol más activo frente a los nacionales y brindan servicios administrativos
más completos en representación del Estado.
Hay que hacer un especial énfasis a la lógica humanitaria-consular, la
cual está revestida de la idea de que las instituciones consulares deben
amparar al ciudadano desahuciado en el extranjero. Así como en sus inicios el
Derecho Consular servía para darle herramientas de protección a los
comerciantes desamparados, actualmente el ordenamiento jurídico también busca
poder salvaguardar y apoyar al peruano en el extranjero. Por ello, es común
que, si hay un nacional peruano en el extranjero que ha sufrido alguna agresión
o asalto y necesita apoyo, recurra a las Oficinas Consulares para que se le dé
asistencia. Está raciocinio también va enmarcado en una lógica de Derechos
Humanos, en donde el Estado peruano debe cumplir con sus obligaciones
internacionales con sus nacionales en este ámbito. Sobre este punto en
particular, el ex Canciller Diego García-Sayán enfatizó que la función consular
es la forma más tangible de poner la política exterior peruana al “servicio
de la gente”.37 Al fin y al cabo, la forma en cómo se deja de
ver a la política exterior como un concepto arcano es cuando la misma sirve
para ayudar al ciudadano de a pie a través de los trámites consulares.
Asimismo, el artículo III del Reglamento Consular define quiénes son los
funcionarios consulares. En dicho artículo, se entiende por funcionario
consular a los “miembros del Servicio Diplomático de la República
acreditados como tales ante el Estado receptor en sus respectivas
circunscripciones”.38 Como claramente señala la norma, son los
funcionarios diplomáticos los que en general ejecutan la política exterior
consular y actúan, a su vez, como funcionarios consulares en el extranjero. El
servicio diplomático peruano tiene un esquema burocrático de corte weberiano,
lo cual permite formar cuadros especializados en termas consulares, tener
políticas sostenidas en el largo plazo y la transmisión de know-how entre los
mismos funcionarios. De hecho, como bien lo señala el artículo 111 del
Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático de la República, todo funcionario
diplomático debe hacer al menos dos años de servicio consular a lo largo de su
carrera si es que desea llegar a ser Embajador39, por lo cual, al
interior de la carrera diplomática, sí se le otorga la importancia debida al
desempeño de funciones consulares. Asimismo, el artículo III del Reglamento
Consular también admite la figura de “Funcionarios Consulares Honorarios y
Agentes Consulares”40 —como bien lo señala la Convención de Viena de
1963—, los cuales pueden ser personas nacionales o extranjeras que tengan un
especial arraigo con el territorio en el cual se encuentran. Para el caso
peruano es más común que los funcionarios consulares sean diplomáticos de
carrera debidamente acreditados.
La doctrina, jurisprudencia y las normas antes citadas nos dan una
perspectiva muy amplia de cómo se aplica el Derecho Consular para el caso
peruano. No obstante, en los últimos años el mismo se ha visto expuesto a
nuevos desafíos que han obligado al funcionario consular readaptarse para poder
hacerles frente. A continuación, veremos cuáles han sido los retos más
complejos a los cuales el Derecho Consular peruano se ha visto contrapuesto.
IV.
NUEVOS DESAFÍOS DEL DERECHO CONSULAR
Como bien se ha mencionado a lo largo del presente texto, las
instituciones consulares se han visto sometidas a diversos y nuevos desafíos en
los últimos años. Esto ha implicado que las mismas formulen ciertas respuestas
jurídico-administrativas innovadoras. A continuación, explicaremos cuáles han
sido algunos de estos retos y las medidas que se adoptaron para superarlos.
1.
Migración venezolana.
Uno de los grandes cambios a través de la historia del Derecho Consular
es la incorporación o el relacionamiento de éste con el manejo de la migración.
Es común que los Estados empleen a sus Oficinas Consulares como centros de
trámites y evaluaciones de los permisos de ingreso a sus territorios dirigido a
los extranjeros. Si es que existen restricciones migratorias de un Estado al
otro y un connacional de ese Estado quiere viajar al otro debe apersonarse a la
Oficina Consular y realizar las gestiones para que se le otorgue el permiso y
lo dejen ingresar. Aquí los consulados sirven como oficinas para emitir los
permisos.
En los últimos años el Perú ha recibido una ola de migrantes
provenientes desde Venezuela sin precedentes. La crisis económica, política y
humanitaria que se vive en Venezuela ha generado que, a junio de 2021, más de
1,049,970 venezolanos migren y se establezcan en el territorio peruano.41 La
académica experta en Derechos Humanos Cécile Blouin, haciendo referencia a un
informe de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados, afirma que las principales causas que han hecho que los venezolanos
migren son: “las amenazas por parte de grupos armados, las opiniones
políticas, las amenazas y la extorsión, las altas tasas de delincuencia, la
violencia doméstica, la inseguridad alimentaria; y la imposibilidad de acceder
a atención médica, medicamentos y servicios básicos”. 42 Como se
aprecia, la situación en Venezuela es crítica, lo cual generó la migración
masiva de sus nacionales hacia el Perú.
Esta nefasta realidad tuvo como consecuencia una muy desordenada e
informal ola migratoria. En muchos casos, los ciudadanos venezolanos cruzaban
las fronteras a pie y sin pasar por los puestos fronterizos. En otras ocasiones
presentaban documentos que estaban caducados o que eran ininteligibles y hasta
documentación falsa con tal de poder entrar al territorio peruano. A la par que
se daba este desborde migratorio, las solicitudes de refugio por parte de
ciudadanos venezolanos llegaron al punto histórico de 482,571 en el año 2019.43
Ante esta realidad, las autoridades peruanas que manejaban la política
consular y migratoria decidieron, el 6 de junio de 2019, anunciar el
requerimiento de una visa de carácter humanitario hacia los ciudadanos
venezolanos para que pudiesen acceder al territorio nacional. A partir de ese
momento todo venezolano que deseaba entrar el territorio peruano debía acudir
ya sea a la Oficina Consular en Caracas o a la de Puerto Ordaz, pasar por una
evaluación de sus antecedentes penales, contar con sus documentos de identidad
y su pasaporte.44 Si bien los venezolanos, debido a la situación de
vulnerabilidad en la que se encontraban, estaban exceptuados de pagar la tasa
consular por el servicio administrativo, en la práctica tenían severos
problemas para poder presentar todos los documentos que los funcionarios
peruanos solicitaban. Debido a los altos costos económicos y logísticos que
implicaba la obtención del pasaporte, algunos académicos afirmaron, con justas
razones a mi parecer, que en la práctica el trámite de obtención de la visa
humanitaria representaba “un filtro socioeconómico para limitar la inmigración
venezolana”.45
De esta medida, que tuvo como objetivo regular de forma más estricta la
migración venezolana, se aprecia cómo las instituciones consulares también juegan
un papel clave al momento de querer disminuir el flujo migratorio. Emplear a
los consulados como un filtro previo para la inmigración legal hacia el Perú es
efectivo si el objetivo es contener o disminuir los flujos migratorios. En este
caso las autoridades decidieron optar por una política restrictiva hacia los
migrantes venezolanos y por eso pusieron de requisito previo la realización del
trámite consular para cumplir con todas las estipulaciones legales.
Si bien la visa humanitaria y los trámites en las Oficinas Consulares
tuvo cierto impacto en la contención de la migración venezolana, la disminución
drástica sería recién en el año 2020 cuando el gobierno peruano tomó la
decisión por varios meses de un cierre total de las fronteras nacionales a causa
de un nuevo enemigo invisible. A continuación, veamos el mayor desafío de las
instituciones consulares en los últimos tiempos. Sin duda, las lecciones que
este nuevo episodio nos dejaron terminaron cambiando no solo al Derecho
Consular, sino a toda la actividad humana.
2.
Lucha contra la COVID-19.
Cada cierto tiempo en la historia de la humanidad suceden ciertos
acontecimientos que lo cambian todo. La llegada del SARS-CoV-2, comúnmente
conocido como COVID-19 o coronavirus, revolucionó por completo la vida del ser
humano. Si bien no existe una fecha exacta oficial de cuándo apareció por
primera vez el virus, los registros más fiables datan de noviembre 2019 en la
ciudad de Wuhan, China.46 Sin embargo, el virus fue subestimado
hasta fines de febrero, cuando la Organización Mundial de la Salud alertó que
se trataba de una “una emergencia de salud pública de importancia
internacional”47 y los gobiernos del mundo fueron testigos de su
letalidad al ver como generaba un rápido aumento en la mortalidad entre sus
ciudadanos.
La COVID-19 llegó al Perú el 6 de marzo de 2020. Sin embargo, fue recién
el 16 de marzo cuando el gobierno del entonces presidente Martin Vizcarra
promulgó el Estado de Emergencia a nivel nacional mediante el Decreto Supremo
N° 044-2020-PCM. Así como muchos otros Estados en diversas partes del mundo y,
sobre todo, en la región, el Perú decidió cerrar sus fronteras terrestres y
aéreas, restringir las movilizaciones internas entre ciudades y confinar a
todas las personas en sus domicilios. De esta forma, el gobierno buscaba evitar
los contagios masivos y la propagación del virus.
Uno de los grandes problemas que se generó con este tipo de medidas, no
solo en el Perú, sino en múltiples Estados en donde se optó por el cierre
fronterizo temporal, fue que decenas de miles de personas se quedaron varadas e
imposibilitadas de poder volver a sus respectivos hogares. Había mucho miedo y
desconocimiento con respecto a los viajes y a la propagación de la enfermedad.
Es importante mencionar que en esta primera etapa de la pandemia no existían
las vacunas y las pruebas eran sumamente escasas, por lo que la situación era
realmente crítica. Muchas personas ni siquiera se atrevían a dejar sus hogares
por el temor a contagiarse.
Este fue el momento en donde los gobiernos decidieron hacer uso de sus
instituciones consulares para encontrar soluciones a las grandes
movilizaciones, procurando a su vez no descuidar las medidas sanitarias correspondientes.
Así fue como, con fecha 17 de marzo de 2020, el gobierno emitió el Decreto
Supremo N° 045-2020-PCM en el cual se señala que la Cancillería se establecía
como la única entidad estatal que estaba facultada para autorizar “la
relación oficial de las personas peruanas y extranjeras que viajan en los
vuelos”48 excepcionales de repatriación de carácter humanitario.
Es así como, en cuanto a los temas consulares, se le instruyó al Ministerio de
Relaciones Exteriores dos tareas primordiales: (i) la repatriación y asistencia
a los peruanos que se habían quedado varados en el extranjero; (ii) la
evacuación de los extranjeros que se encontraban en territorio nacional.
Para cumplir con estas dos tareas, la Alta Dirección de la Cancillería
decidió constituir una serie de equipos ad-hoc para que puedan abocarse
únicamente a cumplir con ellas.49 Sobre esta estrategia es preciso
resaltar dos aspectos. El primero de ellos es que la idea de crear grupos
ad-hoc exclusivamente para cumplir con las tareas consulares de repatriación de
los peruanos en el extranjero y evacuación de los extranjeros en el territorio
nacional fue un total acierto; inclusive me atrevería a afirmar que es una
política que debería quedar institucionalizada ante futuras crisis. Los grupos
ad-hoc tenían objetivos únicos, lo cual facilitaba que no se distraigan con
otros encargos y que aboquen todos sus esfuerzos a cumplirlos. Las cabezas de
cada grupo reportaban directamente a la Alta Dirección de la Cancillería, lo
cual permitía hacer un seguimiento diario del desempeño de estos equipos. Se
establecieron criterios cuantitativos que permitían medir el avance con
respecto a las demandas de los peruanos en el extranjero y de los extranjeros
en el Perú. Asimismo, se dio facilidades a las personas que asumían el
liderazgo de los grupos ad-hoc para convocar a los funcionarios de su entera
confianza, lo cual facilitó el trabajo y la dinámica grupal ya que en su
mayoría los integrantes de cada grupo ya se conocían o tenían referencias
cercanas de los demás miembros. El resultado del buen desempeño que realizaron
los grupos ad-hoc se traduce en que entre marzo y noviembre de 2020, más de
53,000 peruanos fueron repatriados y a más de 54,000 extranjeros se les
facilitó el regreso a sus respectivos países.50
El segundo aspecto que vale la pena destacar es el rol clave que jugaron
las Oficinas Consulares para la repatriación y asistencia a los peruanos en el
exterior. En muchos casos, los consulados servían de refugio y apoyo económico
para los peruanos que se habían quedado sin recursos para costear sus
alojamientos por sí mismos. Se registraron cientos de casos de connacionales
que, como las fronteras estaban cerradas y se quedaron varados, tuvieron la
necesidad de gastar todos sus ahorros para subsistir. El problema era cuando ya
no tenían más dinero y aún no tenían un vuelo programado para su retorno. Ese
era el momento cuando las Oficinas Consulares facilitaban estipendios
económicos para que puedan seguir costeando sus gastos de primera necesidad. En
Santiago de Chile, la situación era tan crítica que el consulado tuvo que crear
una especie de refugio debido a la excesiva cantidad de peruanos varados.51
Al verse expuestos a situaciones de este tipo en diversas partes del
mundo, muchos funcionarios consulares, en el ejercicio de sus funciones,
contrajeron el coronavirus —y hasta terminaron contagiando a sus familiares—.
No obstante, los consulados siguieron cumpliendo con su labor de asistencia
humanitaria y ayuda a los peruanos en el extranjero en todo momento durante la
pandemia.
Un último aspecto que vale la pena mencionar con respecto a la pandemia
y a las instituciones consulares es la forma en cómo éstas operaron. Es claro
que durante una emergencia el Estado receptor debe colaborar con los consulados
extranjeros en su territorio para facilitar las evacuaciones respectivas. No
obstante, cómo se pone en práctica el cumplimiento de dicho compromiso es la
ejecución de la política pública consular. De igual forma, los consulados
peruanos deben asistir a los connacionales en el extranjero, pero el cómo se
los asiste es también parte de una política más estructurada. Ahí es que
considero que la estructura de grupos ad-hoc no trabajando de la mano con las
Oficinas Consulares fue, en líneas generales, efectiva para cumplir con los
objetivos trazados.
3.
Modernización del Servicio Consular.
La pandemia por la COVID-19 no solo implicó que las instituciones
consulares tengan que responder de forma rápida frente a la emergencia, sino
que también hizo entender a los funcionarios consulares que ya era momento de
modernizar la atención consular a los connacionales en el extranjero mediante
el uso de la tecnología.
Tradicionalmente, cuando un connacional en el extranjero tenía que
realizar algún trámite consular, sobre todo aquellos que están incluidos en el
Título X - Funciones Administrativas y en el Título XII - Funciones Notariales
y Otras Certificaciones del Reglamento Consular, las personas iban de forma
física al consulado, esperaban su turno para ser atendidas y luego realizaban
la gestión respectiva. Todo eso cambió desde la llegada de la pandemia. En
primer lugar, se limitó el número de personas que podían ser atendidas en
simultáneo debido a los protocolos sanitarios. Como la COVID-19 aún se
consideraba un peligro inminente, se decidió limitar el espacio y atender
únicamente a los asistentes que cumplían con el uso de la mascarilla o el
protector facial y las desinfecciones respectivas.
En segundo lugar, se comenzó a agendar citas de manera virtual vía
página web o correo electrónico de las Oficinas Consulares. No tenía sentido
que las personas se apersonen, salvo casos de emergencia, al consulado para ser
atendidos. Cuando se instauró el sistema de sacar las citas mediante las
plataformas virtuales era más sencillo para el personal consular poder regular
la demanda de pedidos y programar las citas. De esta forma, se evitaron las
sobredemandas o los días pico, y así se distribuyó la carga asegurando la
atención sin exponer a los nacionales ni al personal consular a situaciones de
alto riesgo. Así como el trabajo y muchas de las actividades cotidianas
comenzaron a realizarse de forma virtual, el servicio consular también tuvo que
migrar, en la medida de lo posible, a la atención 2.0.
Sobre este punto me permito hacer una recomendación. Como ya se ha
señalado con anterioridad, a raíz de la pandemia, salvo situaciones
excepcionales, las Oficinas Consulares optaron por la modalidad de únicamente
atender al público general por medio de previas citas. Estas citas se hacían
por medio de las páginas web y los correos electrónicos de los consulados. Esta
práctica debe continuar, pero debe ser automatizada. Se puede colocar en las
páginas web un calendario en donde las personas automáticamente se registren.
Así, los ciudadanos pueden ver la disponibilidad de horarios y registrarse en
la fecha y la hora que más les convenga. Por parte de los funcionarios
consulares, ellos podrán ver y manejar dicho calendario para así percatarse
cómo está la demanda de los servicios consulares y saber qué días serán más
arduos y cuáles más tranquilos. Asimismo, esto servirá para, de antemano, saber
cuáles son los trámites que las personas necesitan; no tener que estar
respondiendo correo por correo, dado que la respuesta será automática; y,
llevar en una hoja Excel el registro de todos los trámites atendidos y manejar
una base de datos que puede ayudar a tomar mejores decisiones de planificación
con el paso del tiempo. Cabe destacar que esta implementación no es tan costosa
como la de implementar una aplicación móvil. Ambas son posibles, pero en caso
se tenga que reducir costos o el presupuesto no alcance este formato se puede
implementar en las páginas web de los consulados a un costo menor.
Es imprescindible, además, comenzar a emplear plataformas de video
llamadas virtuales para atender al público general. En la actualidad, con Zoom,
Meets o Teams no es necesario que los peruanos se desplacen de un
pueblo o ciudad a otra para que los atiendan o resuelvan sus dudas. El
calendario antes planteado también puede servir para programar fechas de
videollamadas con los funcionarios consulares para que, en la medida de lo
posible, los peruanos en el extranjero sean atendidos. Los llamados Consejos de
Consulta, los cuales son “una expresión de la sociedad civil en el exterior”
y tienen por finalidad “establecer un espacio de diálogo y cooperación con
el Jefe de la Oficina Consular, para sumar esfuerzos en la solución de los
problemas que enfrentan los connacionales en el extranjero”52,
también deben comenzar a institucionalizarse para que los mismos sean
realizados a través de plataformas virtuales. No hay la necesidad de hacerlos
presenciales todo el tiempo. Se debe apuntar a que la mayor cantidad de
gestiones consulares posibles se lleven a cabo de forma virtual.
4.
Consulados fronterizos y la función política.
El último desafío al cual queremos hacer referencia es acerca de la
especial tarea que desempeñan las Oficinas Consulares fronterizas. El artículo
133 del Reglamento Consular estipula que si no existe una misión diplomática en
el Estado receptor o el Estado peruano no está representando por un tercer
Estado “se puede autorizar a un funcionario consular, con el consentimiento
del Estado receptor, para que realice actos diplomáticos”. 53 No
obstante, en la práctica, en muchas ocasiones, los funcionarios consulares
realizan tareas de corte político-diplomático, aunque inclusive el Perú tenga
una Embajada en el Estado receptor. Este rol político que desempeñan muchos
consulados sobre todo se aprecia en las ciudades fronterizas.
El Perú tiene frontera con 5 Estados: Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia
y Chile. En cada uno de ellos tenemos una Embajada y múltiples Oficinas
Consulares. Sin embargo, los consulados fronterizos por cada uno de ellos son
los siguientes:
a) Ecuador: Machala y Loja;
b) Colombia: Leticia;
c) Brasil: Manaos y Río Branco;
d) Bolivia: La Paz y El Alto;
e) Chile: Arica.
Exceptuando el caso de La Paz, en todas las otras ciudades no existe una
Embajada del Perú, por lo que el consulado vendría a ser la principal oficina
del Estado peruano en dicha área geográfica. En la práctica estas Oficinas
Consulares tienen un rol profundamente político y dinámico, porque sirven para
atender a las comunidades peruanas fronterizas, las cuáles son significativas y
tienen necesidades puntuales. Asimismo, ayudan a ser puntos de coordinación
para frenar delitos transfronterizos como el tráfico de personas, narcotráfico,
contrabando, entre otros. Por otro lado, sirven como centro de información
clave para que se pueda tener una idea clara de cómo está avanzando el
desarrollo fronterizo entre ambos Estados fronterizos.
Al tener que realizar todas estas labores es que el Jefe de la Oficina
Consular debe realizar ciertas coordinaciones y negociaciones con las
autoridades locales —Gobiernos Regionales y Municipios— que son propias de las
funciones diplomáticas. En la práctica, estos consulados son una especie de
Embajadas de menos alcance. Con esto no quiero decir que estas Oficinas
Consulares tengan plena autonomía, para nada. Éstas están en constante
coordinación con la Embajada del Perú y con el Consulado General peruano en el
respectivo Estado. El punto central es que, en un mundo tan globalizado, en
donde hay tanta migración fronteriza diaria, los consulados fronterizos juegan
un papel clave en los objetivos políticos Bilaterales del Estado peruano, al
mismo tiempo que cumplen con su función consular hacia los connacionales.
V.
CONCLUSIONES
A lo largo del texto se ha demostrado cómo es que el Derecho Consular y sus
instituciones han ido evolucionando y consolidándose a través de la historia.
Se ha definido al mismo como el conjunto de normas y principios jurídicos que
regulan la salvaguarda de los intereses de los connacionales de un Estado que
se encuentran en el extranjero, al mismo tiempo que les presta servicios a los
extranjeros en nombre del Estado y vela por algunos de sus intereses políticos,
económicos, comerciales, culturales y científicos. En esta definición, la
palabra clave es “algunos”, ya que la misma entiende que el área geográfica, la
cantidad de peruanos y extranjeros que se tenga que atender y los desafíos que
se le presenten, repercutirán en las funciones que las Oficinas Consulares
desempeñen.
Asimismo, se ha explicado cómo es que el ordenamiento jurídico peruano
incorpora al Derecho Consular. Comenzando por la Constitución hasta las leyes y
reglamentos que norman el funcionamiento de las instituciones consulares en el
Perú. Es preciso enfatizar que se ha cumplido con el deber de incorporación de
la norma internacional al Derecho nacional. Por último, queda total claridad
que el rol que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores y sus Oficinas
Consulares es fundamental para poder atender a la comunidad de peruanos que se
encuentran en el extranjero. Sobre todo, en estos tiempos inciertos es cuando
más se aprecia la necesidad de que las instituciones consulares peruanas estén
modernizadas y fortalecidas para así sobrepasar con amplitud los desafíos que
se le presentan.
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25.
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Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, artículo 3.
26.
Nota del Editor:
en el Perú, así como en otros países de la región, Canciller es sinónimo con
Ministro/a de Relaciones Exteriores; a diferencia de la usanza alemana del
término, por ejemplo.
27.
Ley 29357, Ley de Organización
y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, artículo 6.
28.
Ibíd.
29.
Ibíd.
30.
Reglamento de
Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, Artículo 3.
31.
Ibíd., Artículo 5.
32.
Ibíd., Artículo 115.
33.
Ibíd., Artículo 138.
34.
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