LA
PARADOJA DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
THE
PARADOX OF LATIN AMERICAN INTEGRATION
Recibido
con fecha 29 de diciembre de 2021 y aceptado por el Comité Arbitral con fecha
13 de enero de 2022.
https://doi.org/10.26439/advocatus2022.n042.5741
Mónica
Rosell Medina
Abogada
por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Maestría
en International Business Law por la London School of Economics and Political
Science, Reino Unido.
Profesora
de Integración Económica de la Academia Diplomática del Perú.
SUMARIO:
I.
A modo de introducción:
la importancia de la integración económica hoy en día.
II.
El sueño de la
integración latinoamericana.
1. El ser latinoamericano y la integración.
2. La situación actual: la paradoja de la unión
desintegrada.
2.1. El mosaico institucional
y normativo regional: entre la supranacionalidad y la intergubermentalidad.
2.2.
El “spaghetti bowl”
normativo.
3. Nota relativa a los TLC
como eventuales sustitutos de la integración económica latinoamericana.
III. Reflexiones finales: revisitando la integración regional
latinoamericana.
RESUMEN:
Desde sus
albores, la región latinoamericana ha sido, a través de sus pensadores más
insignes, un foco de la integración regional en el mundo. Si bien las ideas que
eventualmente inspirarían a otros pensadores en otras partes del globo a
emprender sus propios procesos integracionistas son hasta ahora
mayoritariamente aceptadas y apoyadas en la región, intento tras intento de
integración latinoamericana ha fallado, sea por motivos intrínsecos o
extrínsecos, bajo su control o no. La autora, mediante un análisis histórico y
económico de las distintas iniciativas integracionistas latinoamericanas,
intenta encontrar el común denominador que ha impedido a la mayoría —sino
todos— de aquellos proyectos conseguir su objetivo: una América unida. Estudia
además la distinción y —aparente— conflicto entre la supranacionalidad e
intergubernamentalidad, y cómo ambos modelos han llevado a los proyectos que
los aplicaron al éxito o al fracaso. La autora concluye que es una combinación
de factores, entre la suscripción de acuerdos de libre comercio que, más que
integrar a la región, aíslan a sus suscriptores uno del otro; la propia
idiosincrasia regional y sus aspiraciones nacionalistas que van y vienen; y las
mismas iniciativas que paulatinamente han ido enredando a sus miembros, pues
los obligan a colocarse en la disyuntiva de seguir los lineamientos de una u
otra, los que hasta ahora han prevenido la integración real de los países
latinoamericanos.
Palabras
clave: integración, Latinoamérica, supranacional, intergubernamental, tratados
de libre comercio, fragmentación normativa.
ABSTRACT:
Since
its inception, Latin America has been, through its most illustrious thinkers, a
focus of the regional integration in the world. Even though the ideas which,
eventually, would inspire other thinkers elsewhere in the world to undertake
their own integration projects are widely accepted and supported in the region,
attempt after attempt for a Latin American integration has failed, either
because of intrinsic or extrinsic motives, under its control or otherwise. The
author, through a historical and economic analysis of the different Latin
American integrationist initiatives tries to find the common denominator which
has prevented the majority —if not all— of those projects from achieving their
objective: a united America. She also studies the distinction and —apparent—
conflict between supranationalism and intergovernmentalism, and how both models
have led the projects which applied them to success or failure. The author
concludes that it is a combination of factors, including the subscription of
free trade agreements which, rather than integrating the region, isolate their
signatories one from another; the regional idiosyncrasy and its nationalist
aspirations which come and go; and the initiatives themselves which have
gradually entangled its members, since they force them to decide whether to
follow the directives of one or the other, which until now have impeded the
real integration of the Latin American countries.
Keywords: integration, Latin America, supranational, intergovernmental, free
trade agreements, normative fragmentation
I. A MODO DE
INTRODUCCIÓN: LA IMPORTANCIA DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA HOY EN DÍA
La
integración económica es un fenómeno bastante antiguo de las relaciones internacionales
entre los países. En términos latos, se podría decir que ha sido la integración
de grupos humanos y la cooperación entre ellos lo que permitió que la especie
humana subsistiera y prevaleciera hasta hoy sobre las demás especies, pese a
ser físicamente más débil.
No
obstante, si concebimos la integración regional en términos del levantamiento
de las fronteras económicas entre los países, podríamos ubicar los primeros
antecedentes a partir del siglo XVIII. La independencia norteamericana y la revolución
francesa pusieron así de relieve la necesidad de integrar económicamente sus
territorios. En el caso de EEUU, las medidas de liberalización comercial —tales
como el reembolso de la imposición al consumo de las exportaciones o la
conformación de un arancel bajo y único aplicable a terceros países dispuestas
por Alexander Hamilton— no solo ayudaron a la recuperación de la economía
norteamericana diezmada por su Guerra de Secesión, sino que le abrieron el
camino para su hegemonía económica mundial. En el caso de Francia, una de las
primeras medidas dispuestas para consolidar la nueva república fue la
eliminación inmediata del férreo monopolio estatal que Luis XIV había
instaurado sobre el comercio. El principio de la santidad de los contratos —“el
contrato es ley entre las partes”— que es el pilar del comercio mundial actual,
consagrado por primera vez en el Código Civil Francés de 1804 —Código de
Napoleón—, fue precisamente el resultado normativo de la noción de libertad de
comercio que inspiró la Revolución Francesa.
El
mismo precepto de integración económica pero escalado al nivel de las
relaciones entre Estados, lo encontramos en el Zollverein alemán de 1834. Esta
fue la organización de las aduanas responsable de suprimir los aranceles entre
los miembros de la Confederación Germánica y de unificarlos frente a terceros;
con lo cual la región alemana consolidó y aceleró un considerable desarrollo
económico. El Zollverein fue posteriormente sustituido por el Imperio Alemán
emergente de la guerra franco-prusiana, el cual creó un mercado interno único,
armonizando los sistemas comerciales y fiscales dentro de la Confederación. Sus
resultados apalancaron, asimismo, la generación de una red de tratados
comerciales bilaterales, entre los que se puede mencionar el tratado
anglo-francés Cobden-Chevalier de 1860, que provocó sendas reducciones
arancelarias recíprocas y la aplicación de la Cláusula de la Nación más
Favorecida que ayudaron a la industrialización y el cambio tecnológico en
Europa, así como a su recuperación comercial.
Fueron
los regímenes nacionalistas y proteccionistas emergentes los que desintegraron
los lazos de cooperación y comercio recíproco entre los países europeos y los
reemplazaron por la desconfianza, la autarquía y la crisis, frenando su
crecimiento y alimentando el fantasma de la guerra. De hecho, los escasos
intercambios comerciales que tuvieron lugar durante las dos grandes guerras
mundiales solo se dieron gracias a la existencia de ciertos tratados
bilaterales de duración temporal y sesgo discriminatorio.
De esa
experiencia, las potencias de la época aprendieron que, para asegurar la paz y cubrir
las necesidades de sus ciudadanos, era necesario ponerle fin al proteccionismo
imperante, asegurar la cooperación y el libre comercio y conformar un mercado
más grande para equilibrar la influencia norteamericana; es decir, integrar
económicamente a los Estados europeos. Así pues, con los fondos del Plan
Marshall y recuperando y modernizando las ideas del paneuropeísmo surgidas
justo en la etapa previa a la Gran Depresión, en mayo de 1950, Robert Schumann,
ministro francés de Asuntos Exteriores, propuso a Alemania poner el conjunto de
la producción francoalemana del carbón y del acero —los insumos básicos de la
industria bélica de entonces—, bajo una alta autoridad común, creando al mismo
tiempo una organización abierta a la participación de los demás países de
Europa. La integración económica fue, así, el medio para dejar atrás las
diferencias entre dichos países y para establecer las bases comunes de su
desarrollo económico.
En el
plano multilateral, los mismos objetivos se plasmaron a través de un sistema de
gobernanza internacional con una institucionalidad fuerte a través de la
suscripción de los Acuerdos de Bretton Woods, que dieron nacimiento al Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y Acuerdo General de Aranceles y
Comercio — GATT de 1948— que fuera sustituido a fines del siglo pasado por la
Organización Mundial del Comercio — OMC.
Al
Tratado de París por el cual se constituyó la Comunidad Europea del Carbón y
del Acero — CECA, siguieron los Tratados de Roma que instituyeron la Comunidad
Económica Europea — CEE y la Comunidad Europea de la Energía Atómica — CEEA.
Tal como se establece en el preámbulo y los artículos 1 y 2 del tratado
fundacional de la CEE1 , los signatarios recurrieron a la fórmula de
la integración económica para asegurar, a través de una institucionalidad
fuerte y la acción común, el establecimiento de un mercado común cimentado en
el principio de libre comercio; esto es, en la progresiva supresión de las
barreras y restricciones a los intercambios comerciales entre los países
europeos, la aproximación de sus legislaciones, la leal competencia entre ellos
y el progreso económico y social de los mismos, como medio para mejorar las
condiciones de vida y empleo de sus ciudadanos.2
Después
de eso, el ejemplo europeo de la integración fue imitado en varias partes del
mundo con distintos grados de intensidad, especialmente en América Latina. La
profundidad de los esquemas estuvo marcada por tres factores fundamentales: el
grado de compromiso político de sus líderes, la cultura jurídica y noción de
cumplimiento de la ley y el desarrollo institucional.
Según
la Organización Mundial del Comercio3, salvo por tres países
—Mauritania, Somalia y Sudán del Sur—, hoy todos los países del orbe pertenecen
a uno o más esquemas de integración económica regional y algunos incluso a algo
más de 40, lo que totaliza unos 568 acuerdos de integración activos, y cerca de
800 si se suman los no activos.4 Los bloques de integración
representan entre el 40% y el 50% del comercio mundial.5
Para el
Banco Mundial, los acuerdos de integración —también denominados “acuerdos
preferenciales de comercio”6— habrían pasado de 50 a 300 en un
período corto de 20 años, siendo que el número de los que adoptan formas de
integración profunda —que no solo abarcan la liberalización de bienes,
servicios, capitales, personas e información, sino que incluso trascienden el
tema comercial— continúa creciendo. De esta forma, para el Banco, la
integración económica entre los países sigue creciendo y moldeando las conductas
económicas de los agentes económicos y de los propios países alrededor del
mundo.7
Por su
parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico — OCDE
también destaca la importancia que puede tener la integración regional en la
pavimentación de las futuras nuevas reglas multilaterales de comercio, para
profundizar la cooperación en asuntos regulatorios y para crear oportunidades
de mercado, por lo que se manifiesta proclive a adoptar un enfoque a favor de
la complementariedad entre las reglas multilaterales y regionales antes que un
enfoque de confrontación entre el multilateralismo y el regionalismo.8
Si
observamos el mapa mundial, comprobaremos que esta creciente tendencia hacia
mayor integración profunda obedecería al hecho de que, dada la rebaja de las
protecciones arancelarias, el interés de la negociación comercial internacional
se ha dirigido a asegurar que las medidas normativas y regulatorias, así como
los actos y decisiones de la administración pública no afecten y más bien aseguren
el comercio y la inversión —sin descuidar la desgravación arancelaria misma—.
De esta suerte, los acuerdos comerciales ya no solo cubren las disciplinas
usuales como podrían ser el origen o la valoración aduanera de las mercancías
o, incluso, las medidas de reconocimiento de su calidad y sanidad de los
productos o las medidas de defensa comercial —el dumping, los subsidios o las
salvaguardias—, sino que se incluyen la regulación sobre los servicios, las
inversiones, la libre competencia, la propiedad intelectual, las compras
estatales, el trabajo, el medio ambiente, el comercio digital, la facilitación
logística, la integración física y la conectividad; e incluso la democracia,
los derechos humanos y el Estado de Derecho y las cuestiones de género, la
gestión pública y la administración de justicia, así como cualquier otro tema o
factor que las partes estimen que incide directa o indirectamente en las
relaciones comerciales entre ellas, cubriendo de esta manera un muy amplio
espectro de las políticas públicas.
Conforme
a ello, toda la discusión que animó la segunda mitad del siglo pasado sobre si
la integración económica crea comercio o solo lo desvía9,10, si bien
sigue siendo relevante para evaluar la eficacia de los esquemas de integración,
ya no lo es tanto respecto de plantear la disyuntiva entre regionalismo y
multilateralismo, pues se prefiere reconocer que ambos han coexistido desde
siempre y que dicha coexistencia puede ser armónica.
Sinceremos
así el hecho de que la integración económica no es —y nunca ha sido— una
cuestión únicamente comercial, sino de políticas transversales y,
fundamentalmente, de visión del desarrollo. Después de todo, los países siempre
se han integrado por distintas razones: cultura, historia o valores comunes, el
deseo de mejorar los niveles de vida de la población, la necesidad de
incrementar su tamaño de mercado o de su poder de negociación, conseguir flujos
de inversión extranjera, mejorar la imagen internacional, protegerse de las
guerras comerciales o de la discriminación comercial, realizar reformas
estructurales que de otro modo no ocurrirían en el ámbito interno, evitar
conflictos y garantizar la paz, o todas ellas.
Integrarse
económicamente, sin embargo, no es un negocio sencillo y no cualquier país lo
hace de verdad. Es, como dijo Balassa hace más de medio siglo, un proceso y un
estado11 pero en un sentido distinto. Es un proceso porque, al menos
en América Latina, pese a no ser ni lineal ni ordenado, como enseña la teoría
clásica de la integración12,13 y estar más bien lleno de altibajos y
cambios de dirección, a veces dolorosos y frecuentemente teñidos de pugnas de
poder14, al final representa la progresiva adaptación a la acción
comunitaria. Es al mismo tiempo un estado de cosas, porque impone al país una condición
permanente a la que éste se somete voluntariamente y le define; ya que, más
allá de eso, la integración económica representa un modo de concebirse como
país y de reconocerse como miembro de una comunidad determinada de países.
II. EL SUEÑO DE LA
INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA
1. El ser latinoamericano
y la integración.
Si la
integración europea, tal como la conocemos hoy, se empieza a concebir a partir
de 1923 y a gestar luego de la Segunda Guerra Mundial para para dar nacimiento
a las Comunidades Europeas en el año 195715, la idea de
Latinoamérica integrada sería incluso más antigua. Como señalamos en el acápite
anterior, las Comunidades Europeas, como un medio para asegurar la paz y lograr
el desarrollo económico de los países europeos, se concibieron luego de la
guerra. La idea de una Europa integrada, sin embargo, empieza con la
publicación del manifiesto en favor de la Unión Internacional Paneuropea, de
Richard Coudenhove-Kalergi16, planteamiento que Aristide Briand
recoge y propone luego a la Sociedad de Naciones: la creación de una federación
de los Estados europeos, la cual se constituiría sobre la base de una
asociación económica.17
Por
nuestra parte del mundo, ya en 1790 Miranda concebía a América Latina como un
solo territorio. Once años más tarde, en la Proclama de 1801, proponía el
establecimiento de un gobierno federal que proponía llamar “Colombia”, con la
capital en Panamá y con dos “Incas” en el Ejecutivo.18
En
1791, Juan Pablo Viscardo y Guzmán19 instaba a los españoles
americanos a independizarse del yugo español bajo la concepción de una América
unida, integrada y próspera:
“¡qué
agradable y sensible espectáculo presentarán las costas de la América,
cubiertas de hombres de todas las naciones, cambiando las producciones de sus
países por las nuestras! ¡Cuántos, huyendo de la opresión, o de la miseria,
vendrán a enriquecernos con su industria, con sus conocimientos y a reparar
nuestra población debilitada! De esta manera la América reunirá las
extremidades de la tierra, y sus habitantes serán atados por el interés común
de una sola GRANDE FAMILIA DE HERMANOS”.20
En
1815, Simón Bolívar, influido por las ideas de la ilustración y, particularmente
por las de Montesquieu, escribió la Carta de Jamaica, en la que planteó las
premisas de la independencia de toda América de España y la igualdad de los
nacidos en estas tierras respecto de los españoles; así como su idea, según él
irrealizable, de una América integrada en una gran nación: “[y]o deseo mas que
otro alguno ver formar en America la mas grande nacion del mundo, menos por su
estencion y riquesas, que por su libertad y gloria [sic].”21
Sin
embargo, fue a Bernardo Monteagudo a quien Bolívar debió su visión
americanista, así como la idea de diseñar la organización de una gran nación
con los territorios que habían pertenecido antes a España. Para Monteagudo, se
debía conformar una Confederación Americana estructurada bajo el compromiso de una
unión perpetua, una ciudadanía común, un tratado comercial preferencial, un
mecanismo de conciliación y arbitraje para la solución de las controversias y
la defensa del territorio contra toda forma de dominación o amenaza extranjera.
Entusiasmado con la idea, Bolívar le encargó elaborar la propuesta
correspondiente y éste así lo hizo en su Ensayo sobre la necesidad de una
federación general entre los estados hispano-americanos y plan de su
organización en 1825. La propuesta fue presentada en el Congreso Anfictiónico
de Panamá en 1826, pero nunca llegó a aprobarse.22
Mientras
tanto, en el hemisferio norte, Henry Clay, congresista y posterior Secretario
de Estado de Estados Unidos también compartía la aspiración de un destino común
americano, por lo que instó a su gobierno a reconocer a las ex colonias como
nuevas repúblicas y propuso la conformación de la Liga de Estados Americanos en
1820. Sus ideas, sin embargo, no fueron bien recibidas en su país por quienes
no querían afectar sus relaciones con Europa, no creían tener cosas en común
con Hispanoamérica, tenían ambiciones expansionistas y por quienes dudaban de
apoyar a gesta independentista latinoamericana — entre ellos, James Monroe y
John Adams—. Aun así, los planteamientos de Clay abonaron las ideas del
panamericanismo de tal suerte que, hacia el final de ese siglo, el Secretario
de Estado James Blaine vio oportuno organizar, por primera vez, una conferencia
en la que Estados Unidos y los países latinoamericanos discutieran objetivos
comunes. Blaine estimaba que dicha Conferencia podía constituir, de paso, un
medio práctico de resolver los conflictos intestinos y fronterizos en los que
estaba envuelta la región.
La
cantidad de detractores de ambos lados casi hizo fracasar la iniciativa, pero,
como el comercio siempre ha sido el conductor de las relaciones diplomáticas
entre Estados Unidos y Latinoamérica, los industriales estadounidenses
encontraron atractiva la posibilidad de contar con nuevos mercados en donde
colocar sus productos con privilegios arancelarios y se animaron a proveer el
apoyo suficiente para hacer posible la I Conferencia Internacional Panamericana
en 1889. Tal conferencia se convoca entonces con un doble objetivo: garantizar
la seguridad regional del continente y mejorar las relaciones comerciales entre
los países americanos.
De
hecho, su agenda versó sobre las mismas cuestiones que hoy ocupan las agendas
de la integración profunda: la conformación de una unión aduanera, el
establecimiento de una misma moneda, la simplificación fiscal y aduanera y la
creación de un banco interamericano, el uso de una sola nomenclatura
arancelaria y hasta la propiedad intelectual.23
Al
final, la recíproca desconfianza entre estadounidenses e hispanos —estos
últimos dudando de las verdaderas intenciones norteamericanas, veían que el
panamericanismo podía ser una excusa para intervenir en los asuntos internos de
los países de América Latina, al tiempo que protegían sus relaciones con
Europa— hizo fracasar la Conferencia, pero se dejó sembrada la idea de cooperar
y establecer algunos principios comunes, lo que se llevó a efecto con la
posterior creación de la Organización de los Estados Americanos.24
La
doctrina Monroe, la falta de apoyo de EEUU a la gesta independentista y sus
pretensiones hegemónicas alimentaron el surgimiento del panhispanismo y del
latinoamericanismo. El primero, que tuvo entre sus representantes a personajes
como Rafael María de Labra, reivindicaba el hecho de que España, los países
hispanos y también Portugal, forman una unidad cultural transatlántica que
trasciende la historia y sigue viva. Se pretendía rescatar, de esta manera, un
rol moral tutelar o hegemónico de España respecto de sus excolonias y, sin
duda, también promover el desarrollo económico y modernización cultural de ese país,
a partir de su proximidad con ellas. Así, el panhispanismo catalizó factores
tales como la historia, lengua, la cultura y la religión para resaltar esos
vínculos, pero también utilizó el concepto de raza —latina—, lo que permitió
que ciertos grupos de intelectuales y países desarrollaran una postura mas bien
discriminatoria o “antigringa” antes que propiamente reivindicatoria de los
valores latinos. En el ámbito comercial, el panhispanismo concibió la
conformación de una fuerte alianza económica, a la manera del Zollverein
transatlántico.
“(…) la
unión de los países de habla cervantina no sólo para lograr una íntima
compenetración intelectual, sino para, también, conseguir una fuerte alianza
económica, una especie de ‘Zollverein’ (asociación), con toda la trascendencia
política que ese estado de cosas produciría para los países unidos y en
especial para España, que realizaría así su misión tutelar sobre los pueblos
americanos de ella nacidos.”25
Debido
a que fue la élite social cubana más conservadora la que mejor acogió las ideas
del panamericanismo —para entonces visto como la continuidad histórica del
expansionismo norteamericano—, una parte de su élite intelectual desarrolló un
fuerte sentimiento antiimperialista. Sin embargo, ésta tampoco acogió las ideas
del panamericanismo, pues lo veía como una forma sutil de neocolonialismo. Así
fue que, ante la disyuntiva entre el ser nacional —supuestamente representado
por la tradición hispana— y el ser moderno — supuestamente representado por ser
pro Estados Unidos—, dicha élite también y buena parte de la intelectualidad
latinoamericana de la época optó por el latinoamericanismo: una postura que
reivindicaba la resistencia y la liberación de todo tipo de imperialismo y que
fue considerada por sus seguidores como la verdadera heredera ideológica del
pensamiento de Bolívar. Dentro de ese contexto, Martí señalaría que la
verdadera patria es Latinoamérica, que la Conferencia de 1889 no tenía por
objetivo la unión americana, sino avanzar los intereses de Estados Unidos en la
región; y que era tiempo de plantear una segunda independencia: esta vez, de
Estados Unidos.26
El
latinoamericanismo continuaría en el siglo XX. José Carlos Mariátegui, quien
consideraba que el hispanismo no era sino una reunión esporádica de
intelectuales de ambos lados del Atlántico, declararía que la misma emoción
histórica que le acercaba a la América revolucionaria, lo alejaba de la España
reaccionaria. Con respecto al panamericanismo, lo describiría como la “túnica
del imperialismo norteamericano” y “el ideal del imperio yanqui”27.
Decía así que América Latina tenía un destino y un futuro común, y resaltaba
como elementos de cohesión la histórica tradición del compromiso y la
solidaridad continental.
Para
Mariátegui, la unidad latinoamericana era la meta lógica y necesaria de los
pueblos indoespañoles; pero consideró que, para conseguirla, debía vertebrarse
primero a una América Latina que se encontraba “fraccionada” y “balcanizada”,
mediante la cooperación y la articulación política y económica —fomentando,
entre otros, el comercio y el intercambio entre sus países y superando su forma
de operar como colonias de la industria y las finanzas europea y
norteamericana—. Sin embargo, indicó también que, previo a ello, los países
debían completar su proceso de formación nacional; ya que, de otro modo,
cualquier proyecto conjunto fracasaría: “[e]n la historia la comuna antecede
a la nación. La nación precede a toda sociedad de naciones”.28
Por la
misma época surgía el “unionismo americano” a través de la obra del argentino
Manuel Ugarte y de Víctor Raúl Haya de la Torre, quienes proponían la creación
de una comunidad que uniera a todas las repúblicas nacidas del imperio español
y fuera reactiva a la política exterior de Estados Unidos. Haya de la Torre
creía, de esta manera, en una nación indoamericana unida y fuerte que “brindara
hogar a todos los hijos de la tierra sin discriminaciones”.30 En
1926 publica su proyecto de establecer el APRA31, un partido revolucionario
antiimperialista latinoamericano, como una respuesta propia y autóctona sin
intervenciones extranjeras, orientado en su ideario a la acción contra el
imperialismo yanqui y la conformación de la unidad política de América Latina.
El APRA se instituyó de esta forma en un partido político con presencia en el
Perú y varios países latinoamericanos; en particular, México.
Es
interesante indicar que el programa de gobierno que presentó Haya para postular
a la presidencia del Perú incluía como propuestas la ciudadanía
latinoamericana, la coordinación educativa e intercambio regional de alumnos y
maestros, la creación de un tribunal arbitral latinoamericano y un pacto de
defensa latinoamericano. En el discurso de presentación de su programa presidencial,
Haya señalaría con respecto a la integración económica latinoamericana lo
siguiente:
“Nosotros
consideramos que el Perú no puede apartarse de los problemas de la América
Latina, y que la América Latina no puede apartarse de los problemas del mundo. Si
vivimos dentro de un sistema económico internacional y la economía juega rol
decisivo en la vida política de los pueblos, sería absurdo pensar que el Perú,
que cuenta con una economía, en parte dependiente de ese organismo económico
internacional, pudiera vivir aislado contra todo precepto científico y contra
toda corriente de relación que es garantía de progreso. (…) De otro lado,
nuestro programa máximo continental no es sino la cristalización modernizada
del viejo ideal bolivariano. Nosotros hemos sintetizado en un programa de
unidad económica y política latinoamericana las frases inmortales de Bolívar:
Unión, Unión América adorada, que si no la anarquía te va a devorar.”32
Curiosamente,
las ideas integracionistas de Haya tuvieron más acogida en España que en la
propia América Latina, por cuanto se entendió por ahí que su antiimperialismo
era funcional a los intereses panamericanistas; en tanto que, por estos lares,
algunos grupos concibieron al aprismo como el mascarón de proa de la amenaza
comunista.
Hacia
la mitad del siglo XX, las cuestiones latinoamericanas se enfocaron en las
discusiones relativas al establecimiento de un sistema interamericano. Se
suscribe el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca — TIAR en 1947 y se
crea la OEA con la firma de la Carta de Bogotá, en 1948, con dos objetivos
principales: la solución pacífica de las diferencias regionales y la seguridad
hemisférica.
La
segunda mitad del siglo pasado daría lugar a la institucionalización de la
integración. Ella se inició con la creación de la CEPAL en 1948, lo que luego
dio lugar al establecimiento de la Organización de Estados Centroamericanos que
estableció el Mercado Común Centroamericano, reemplazado luego por el Sistema
de Integración Centroamericano; la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
que fue reemplazada a inicios de la década de 1980 por la Asociación
Latinoamericana de Integración; el Pacto Andino, que fue reemplazado en la
década de 1990 por la Comunidad Andina; y los demás grupos subregionales que se
fueron creando y reemplazando sucesivamente luego de ellos. La mayor parte de
las relaciones de política entre los Estados latinoamericanos también hicieron
uso de los canales de la integración. Así, por ejemplo, la paz centroamericana
se consolidó a través de la ODECA y el SICA; y varios aspectos de los tratados
de paz entre Perú y Ecuador tuvieron a la Comunidad Andina de escenario.
Por
otro lado, la integración continuó siendo el objeto de estudio de polítólogos,
filósofos, juristas, economistas, sociólogos y otros profesionales. Estos
contribuyeron a un rico debate desde y para la integración. Nombrar a todos
sería imprudente, por lo que sólo mencionaremos a algunos nombres como el del argentino
Raúl Prebisch, cuya Teoría de la Dependencia, bajo una mirada desarrollista o
estructuralista, cimentó la integración económica a lo largo de la segunda
mitad del siglo XX; y, el chileno Felipe Herrera, a quien debemos la creación
del Instituto para la Integración de América Latina — INTAL en 1965 y, entre
otros temas, la propuesta para la creación de un mercado común de ciencia y
tecnología, que consideramos que continúa siendo actual y necesaria.33
Está el mexicano Leopoldo Zea, fallecido en los primeros años de este siglo, y
su permanente búsqueda ontológica del ser latinoamericano, así como su
reivindicación de la realidad de una patria grande basada en una cultura propia
latinoamericana esencialmente mestiza y resultante de la síntesis del pluralismo
cultural indio y español; y, finalmente, el peruano Mario Vargas Llosa, para
quien ser latinoamericano significa tener conciencia de que las fronteras que
dividen América Latina son artificios impuestos por el coloniaje y reconocer
que el denominador común es mucho más profundo que las diferencias
particulares.34 Para Vargas Llosa, los nacionalismos enraizados en
todo el continente son los responsables de frenar la integración que necesita
América Latina en lo político y lo económico.35 Así, ha señalado que
"[t]enemos que trabajar de manera sistemática para desvanecer las
fronteras. Es estúpido que los países latinoamericanos tengamos fronteras
(...). La integración debe seguir el ejemplo europeo."36
Como
podemos observar, las discusiones sobre la integración del continente no se
limitaron a la gesta independentista. Así como en el siglo XIX la integración
era una forma de afirmar autonomía e independencia frente a potencias
extranjeras, en el siglo XX la integración se consolidó como un elemento identitario
que recorrió América Latina entera con el agregado de que dicho pensamiento
dejó de ser un tema de políticos y filósofos para profesionalizarse a través de
las instituciones a las que se les encargó su manejo. Abordaremos a
continuación precisamente la dinámica actual de estos bloques de integración y
sus resultados.
2. La situación actual:
la paradoja de la unión desintegrada.
2.1. El mosaico
institucional y normativo regional: entre la supranacionalidad y la
intergubermentalidad.
Pasando
de ser una iniciativa de militares, caudillos, líderes militares y pensadores
con algunos nexos entre sí pero sin mayor soporte orgánico, lo sustancial de la
integración latinoamericana de los últimos 70 años se tecnificó y pasó a manos
de diversos bloques de integración con una estructura orgánica y legal propia.
Una lista referencial de los que se han establecido durante dicho período es la
siguiente37:
a) La
Organización de Estados Centroamericanos — ODECA, fundada en 1951, en cuyo seno
se creó el Mercado Común Centroamericano — MCCA en 1960; que, ante su
inoperancia, fue luego sustituido por el Sistema de Integración Centroamericano
— SICA en 1991;
b) La
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio — ALALC, fundada en 1960; que,
ante su inoperancia, fue luego sustituida por la Asociación Latinoamericana de
Integración — ALADI en 1980;
c) El
Grupo Andino, fundado en 1969; que, ante su insuficiente dinámica, fue luego
sustituido en lo institucional por la Comunidad Andina — CAN en 1991;
d) El
Sistema Económico Latinoamericano — SELA, fundado en 1975; e) La Organización
del Tratado de Cooperación Amazónica — OTCA, establecida en 1978;
f) El
Mercado Común del Sur — MERCOSUR, fundado en 1991;
g) La
Unión de Naciones Sudamericanas — UNASUR, fundada en 2008, que se volvió
inoperativa por la renuncia de sus miembros;
h) La
Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio
de los Pueblos — ALBA-TCP, fundada en 2004;
i) La
Comunidad de Estados Latinoamericanos — CELAC, fundada en 2010;
j) La
Alianza del Pacífico — AP, fundada en 2011; y,
k) El
Foro para el Progreso de América del Sur — PROSUR, fundado en 2019.
Dentro
de esta lista hay que referirse también a la fallida Área de Libre Comercio de
las Américas — ALCA, de 1994, que fue el último intento de integración de
alcance panamericano, tras la también fallida propuesta de establecer la
Confederación Americana a inicios del siglo XIX; y, el Grupo de los Tres — G3,
también de 1994, entre Colombia, México y Venezuela y que fue abandonado por
Venezuela cuando se unió al MERCOSUR en el 2006.
Desfilan
así una serie de formas asociativas que se establecen y desarticulan según la
coyuntura política, que hacen inevitable preguntarnos si en la región estamos
presenciando un momento de germinación de la vocación integracionista o si se
trata, más bien, de un momento de indefinición e incertidumbre.
Una
manera de entender la razón de este mosaico integracionista es correlacionando
el modelo económico que le sirvió de inspiración con el momento político de su
creación o recreación. Concluiremos así que su existencia obedece más a la
coyuntura internacional, que a proyecciones de largo plazo que tuvieran en mira
la integración específica; pero sin perder de vista el poder contribuir de
algún modo a ésta última. Así, tenemos a los siguientes grupos:
a) Los
bloques de “integración cerrada”: son los nacidos bajo el influjo del
modelo Prebish-Singer de sustitución de importaciones. La influencia de este
modelo abarcó desde fines de la década de 1950 hasta el inicio de la década de
1980. La idea era conformar un mercado ampliado mediante la industrialización y
la distribución de actividades productivas entre los países, las cuales eran
lideradas, dirigidas o impuestas desde los Estados hacia los agentes
económicos.
Respondieron
a este modelo la ALALC, el MCCA y el Grupo Andino, todos ellos actualmente
desaparecidos. Sus sustitutos, la ALADI, el SICA y la CAN, respectivamente,
mantienen algunos de sus rasgos —lo que no es necesariamente malo, dadas las
características de la región—, pero, tras sendos procesos de reforma jurídica,
se han adscrito al modelo de regionalismo abierto.
Actualmente,
probablemente el ALBA-TCP sea el bloque que en el discurso más se identifica
con este modelo, aunque con un marcado tono nacionalista y proteccionista, lo
que hace difícil discernir si lo que busca es la es la integración económica
propiamente dicha o la confederación política.
b) Los
bloques de “regionalismo abierto”: son los nacidos con el apogeo de la
globalización, el libre comercio, el multilateralismo, el Consenso de
Washington y el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, lo que
abarcó desde la segunda mitad de la década de 1980 hasta los primeros años de
este siglo.
Este
modelo surge como una alternativa integracionista dirigida a países que, acogiendo
la interpretación más ortodoxa del liberalismo, empezaron a ver su pertenencia
a bloques de integración como un estorbo en sus planes de inserción
internacional. Surgió entonces desde las canteras de la CEPAL la idea de un
modelo que permitiera al mismo tiempo continuar con los esfuerzos de
integración entre países con afinidades culturales, legales y políticas y
asimismo aprovechar el dinamismo de los mercados internacionales, mediante la
suscripción de acuerdos de libre comercio con terceros países. Además de las
refundaciones institucionales antes señaladas, en este período se crea el
MERCOSUR. Debido a la afinidad de metas entre los países, durante este período
la integración regional pudo vivir sus mejores años hasta ahora.
c) Los
bloques post-hegemónicos: son los nacidos con la crisis de la globalización
y del multilateralismo, la admisión del fracaso del Consenso de Washington y el
franco bilateralismo. Estos bloques cuestionan el modelo de regionalismo
abierto, toman elementos de los dos modelos anteriores —en especial del
primero— y representan un tipo de integración más política e ideológica, lo que
abarca desde la crisis financiera mundial de fines de la década de 1990 hasta
hoy.
Pertenecen
a este grupo el ALBA-TCP, la Alianza del Pacífico —pese a que ésta se declara
apolítica—, el PROSUR y, en menor medida, la CELAC. El MERCOSUR ha registrado
también una creciente politización, por lo que algunos estudiosos de la
integración lo incluyen en el grupo post-hegemónico, aunque más moderado.
Durante
este período de crisis post liberal, se han registrado en Sudamérica hechos
como la salida de Venezuela de la CAN y su posterior ingreso al MERCOSUR; el
ingreso de Bolivia al MERCOSUR a la par de su permanencia en la CAN, pero sin
asumir todos sus compromisos legales y financieros en ninguno de ellos; la
renuencia de Ecuador a negociar junto con Perú y Colombia el Tratado de Libre
Comercio — TLC con la Unión Europea y su posterior adhesión al mismo; el
surgimiento del ALBA-TCP por una parte y de la Alianza del Pacífico por la
otra; la reorientación de la UNASUR hacia las labores de convergencia y su
abandono posterior por sus miembros, y, el uso de foros menos ambiciosos y más
flexibles como la CELAC y PROSUR como alternativa para el diálogo subregional.
Sin
perjuicio de que son bloques de integración abierta y los post-hegemónicos los
que coexisten actualmente en la región, siguiendo en este punto la
clasificación de Briceño, pero con algunos matices nuestros38, es
posible realiza otra clasificación de los grupos de integración según su
vertiente ideológica, de la siguiente manera:
a) El
primer eje está conformado por Estados Unidos y la red de países con los que ha
suscrito TLC. En tanto que el ALCA constituyó su último intento de establecer su
versión panamericanista en la región, esta red representa su versión sustituta
del multilateralismo —más libre de los contrapesos que la OMC le imponía—,
centrada casi exclusivamente en el comercio —que siempre fue su factor de
relacionamiento con la región— y los temas con él relacionados. Hay que
advertir que, bajo el influjo de esta relación —que es dominante para todos los
países del área—, ciertos grupos empresariales locales, con intereses más fuera
que dentro de la región, han reinterpretado el planteamiento cepalino del
regionalismo abierto como puro bilateralismo. De esta suerte, la idea de una
integración intraregional consolidada y explícitamente preferente,
complementada por los TLC, como fórmula de inserción a la economía mundial39,
que es la esencia del concepto cepalino de la integración abierta, es leída por
estos grupos como una fórmula de relacionamiento comercial basada
prioritariamente en el bilateralismo, con algunas notas de integración.
b) El
segundo eje es el llamado antisistema. Este también es una reinterpretación. Se
basa en la lectura castro-chavista del sueño bolivariano de la integración
latinoamericana. Plantea romper con el regionalismo abierto —al cual critica
severamente— y sustituir el libre comercio y la competencia por la
complementación productiva y la cooperación, enfatizar lo social y, sobre todo,
lo político.
c)
Tercer eje: es el llamado revisionista, critica el regionalismo abierto; pero,
de una manera más moderada, mantiene sus medidas proteccionistas aunque aspira
a la liberalización económica intrazona y a consolidar la unión aduanera. Al
mismo tiempo, enfatiza la agenda social.
El
punto de vista jurídico también explica la dispersión de opciones de
integración. Para ello, debemos advertir que todos ellos parten de una base
legal similar, ya que todos son creaciones del Derecho Internacional Público.
En efecto, la decisión política de integrarse entre Estados en todos los casos
se plasma a través de acuerdos internacionales con fuerza jurídica vinculante
—tratados—. Este tipo de acuerdos, a su turno, proveen al bloque una cierta
estructura orgánica que puede ser más ligera o compleja, según el grado de
profundidad y amplitud que se desea alcanzar en materia de integración. Como
quiera que las relaciones entre los Estados y, de ser el caso, la actividad de
sus instituciones requiere alimentarse de los compromisos de sus miembros,
estos bloques también desarrollan un tejido normativo que les da estructura y
vertebra sus acciones. Al igual que con la institucionalidad, dicha
normatividad será más simple o mas compleja según el grado de profundidad y
amplitud temática que se desea alcanzar por medio de la integración.
Sobre
estos cimientos comunes, la construcción jurídica puede ser de dos tipos: de
integración profunda y de no integración profunda.
La
integración profunda, más allá de lo que se señale o no en un tratado, es un
modelo que busca que la actividad económica conjunta de los Estados miembro
alcance niveles más avanzados que los de una zona de libre comercio, tales como
una unión aduanera o un mercado común. Considera, asimismo, un tipo de
relacionamiento que no se limita a liberalizar el intercambio de bienes sino
también el de servicios, personas, capitales y conocimientos; pero que además
entiende que la integración no es y nunca ha sido solo una cuestión comercial,
por lo que establece metas comunes también en lo social y en lo político.
La
complejidad y alcance de este tipo de relaciones suele requerir de un diseño
institucional algo más elaborado de chequeos y contrapesos recíprocos entre lo
comunitario y lo intergubernamental que se estructura sobre la cesión de
soberanía; es decir, de la renuncia voluntaria por parte de los Estados al
ejercicio individual de su cuota de poder en favor de acción comunitaria, de
tal suerte que las instituciones comunitarias son las que pasan a decidir, en
lugar del Estado, la materia cedida. Estas decisiones, a su turno, se
formalizan o expresan mediante un tejido de reglas comunitarias de diversa
jerarquía de carácter sustantivo y procedimental y que tienen su foco de
atención en la armonización de políticas. La incidencia de estas normas es tal
que no solo estructuran la acción de la comunidad, sino que también encauzan
las conductas de los mismos miembros en dichas áreas, entre sí, al interior de
sí y con terceros.
La
expresión jurídica de la cesión soberana es el principio de supranacionalidad.
De acuerdo a este principio, la norma comunitaria se impone a la norma nacional
y prevalece sobre ella y sobre cualquier otra que se le oponga; aplica
directamente en el Derecho nacional, sin necesidad de ningún acto recepticio o
confirmatorio de parte del Estado receptor; y tiene efecto directo en éste, de
tal suerte que los ciudadanos pueden exigir su cumplimiento directamente a sus
autoridades, cualquiera sea la rama del Estado a la que pertenezcan y, en su
defecto, acudir a las autoridades administrativas y jurisdiccionales
comunitarias para su tutela40. Se genera, de esta manera, un nuevo
tipo de Derecho, denominado Derecho de la Integración, que se nutre del Derecho
Internacional y los Derechos nacionales pero que no se limita a ninguno de
ellos y que tiene sus propias fuentes, principios, jerarquía y metodología
interpretativa.
Responden
a esta estructura jurídica —que puede ser de regionalismo abierto o cerrado, o
post-hegemónico radical o moderado, según la opción económica o política— el
SICA y la CAN. Sin embargo, se advierte que esta última, que en su momento
llegó a ser un referente mundial en algunas áreas temáticas, con la segunda
reingeniería del 2017 y como producto de una visión mercantilista de la
integración, pretendió ser reconvertida de un esquema de integración profunda a
una zona de libre comercio de administración intergubernamental.41
No obstante, la actividad jurídica de sus ciudadanos y autoridades locales ha
continuado en torno a su amplio espectro normativo no limitado a una zona de
libre comercio. De hecho, aunque acusando una sensible pérdida de personalidad,
la actividad de su órgano ejecutivo y órganos legislativos también registra
pocos, pero importantes avances en áreas distintas a la facilitación comercial,
como son la interconexión telefónica, la movilidad para el trabajo y se
proyecta el futuro reconocimiento de títulos profesionales, lo que mostraría
que la necesidad de la integración se impone a la larga.
El
MERCOSUR y la UNASUR también son bloques con una vocación de integración
profunda, pero de diseño institucional intergubernamental. Su estructura
normativa responde esencialmente a los parámetros del Derecho Internacional
Público clásico, aunque el primero también registra algunos rasgos de
supranacionalidad en sus normas de Derecho derivado, pues sus tratados prevén
cierto grado de cesión soberana. Ocurre, sin embargo, que el primero de los
nombrados, si bien tuvo una dinámica inicial importante, en los últimos años ha
decaído notablemente al punto que —salvo por las negociaciones con la Unión
Europea y previo un acercamiento inicial a la Alianza del Pacífico— no registra
avances importantes. En lo comercial, no ha podido concretar una zona de libre
comercio total ni adoptar un arancel externo común para el universo
arancelario, y su comercio registra un incremento progresivo de medidas
proteccionistas y arancelarias que obstaculizan el libre intercambio de
productos sensibles.
La
segunda inició con sedes impresionantes, presupuestos importantes y con un
interesante programa orientado a la interconexión física, la cooperación
energética y la convergencia normativa; pero, aprovechando su
intergubermentalidad, terminó convirtiéndose en caja de resonancia de las
posiciones nacionalistas de algunos de sus miembros y terminó perdiendo a su
membresía.
Otros
bloques, en particular los más recientes, sea porque sus miembros se
desencantaron de la supranacionalidad42 o porque, por su línea de
política, prefieren mantener el control directo de sus procesos de integración
y no ceder soberanía43, han optado por integrarse bajo un esquema
intergubernamental.
La
intergubermentalidad, como la supranacionalidad, en cuanto a metas y cobertura
temática solo tiene por límite aquél que sus miembros quieran imponerle. Sin
embargo, la historia muestra que los bloques intergubernamentales suelen
limitarse a establecer una zona de libre comercio, sin perjuicio de abarcar
algunos otros temas cuando les ha sido posible. Ello se debe a que la voluntad
política, por falta de candados y otras dinámicas, flaquea más fácilmente; en
particular, cuando se trata de abordar temas que son sensibles a los grupos de
poder del país en cuestión o cuando suponen una pérdida de poder para su
burocracia.
Debido
a que los países asumen directamente su administración y control, son esquemas
relativamente desinstitucionalizados —por ejemplo, pueden tener una secretaría
técnica para las cuestiones administrativas y paneles arbitrales para la
solución de sus controversias—. Al carecer de un cuerpo especializado y ante la
ausencia de contrapesos y candados, la voluntad gubernamental se impone muchas
veces a la agenda prevista y, asimismo, puede afectar la consistencia y la
calidad de las decisiones, pues ellas dependen de la volatilidad del cargo del
representante y de su preparación y conocimiento del tema. Por el otro lado, al
ser una estructura menos burocratizada, puede adoptar dichas decisiones a un
ritmo más rápido y responder con mayor inmediatez a las urgencias de la
integración.
Por la
misma razón, su andamiaje jurídico también es ligero, en el sentido de que solo
consiste en un grupo de tratados, más o menos desarrollados y un Derecho
derivado que, como también requiere ceñirse a las exigencias del Derecho
Internacional Público clásico y ser negociado, adoptado, ratificado e
incorporado al Derecho nacional, suele limitarse de ordinario a cuestiones de
aclaración e implementación estrictas de esos tratados, y asuntos de
organización interna y de procedimiento. Así, el eje de sus acciones descansa
en la cooperación interinstitucional de sus agendas gubernamentales —que no son
otra cosa que contratos—. El inconveniente de este esquema es que la adopción
de compromisos puede quedar diferida en función de los procesos internos de
incorpora ción de cada país, pues la entrada en vigencia de los instrumentos
suscritos depende de los tiempos políticos de cada país; además de que, salvo
en el caso de los tratados, la limitada naturaleza y nivel del resto de sus
instrumentos no permite mayores desarrollos sustantivos por vía del derecho
derivado. En este grupo están la ALADI, la CELAC, el PROSUR, el ALBA-TCP y la
Alianza del Pacífico que, aunque se declara como un esquema de integración
profunda, solo aspira en realidad a la conformación de una zona de libre
comercio —como el caso del MERCOSUR, en lo que nos remitimos a lo señalado
anteriormente—.
La
CEPAL, desde una mirada más funcional que jurídica, ha clasificado a los
actuales bloques de integración de una manera similar a la nuestra, pero
considerando tres grupos44:
a)
Los de integración
profunda que buscan la conformación de una unión aduanera y la profundización
en políticas comunes, como el MERCOSUR, la Comunidad Andina y el SICA;
b)
Los bloques de libre
comercio y de preferencias arancelarias, como la ALADI y la Alianza del
Pacífico; y,
c)
Los de cooperación y
colaboración en temas políticos, sociales y también económicos, como el
ALBA-TCP, la CELAC y la UNASUR, al cual nosotros agregaríamos al PROSUR.
Dicho
todo lo anterior, sería equivocado señalar que un modelo intergubernamental sea
más exitoso que el supranacional o viceversa. Los éxitos y los fracasos se
registran por igual en unos y en otros. Veamos dos ejemplos:
El SICA
es el esquema de integración profunda más antiguo y consistente de la región.45
Registra como su logro más importante la pacificación y democratización del
área con los Acuerdos de Esquipulas y la estrategia de Seguridad de
Centroamérica. Sus avances para el establecimiento de una unión aduanera son
también destacables: así, pese a la escasa diversificación productiva de sus
miembros, tiene el nivel de comercio intrabloque más alto de Latinoamérica,
según cifras del BID.46 Asimismo, dicho mercado se constituye en el
segundo destino más importante de las exportaciones de sus miembros, con un poco
más del 25% del total de sus exportaciones al mundo, según datos reportados por
el Sistema de Estadísticas Centroamericano.47 Por otra parte, en
cuanto a su temática, luego de consolidada la paz, el grupo deberá afrontar
otros temas que lo amalgamen, siendo que la población percibe mucho discurso y
pocas acciones. También se critica su excesiva complejidad institucional que,
por su poca conexión y fuerza, termina dispersando y ralentizando los esfuerzos
de integración. En cuanto a la supranacionalidad, ocurre que algunos de sus
miembros como Panamá no la han reconocido expresamente, con lo cual el Derecho
derivado no necesariamente le es vinculante, aunque la Corte de Justicia ha
señalado que los criterios interpretativos emitidos por ella sí lo son.
La
Alianza del Pacífico — AP, contrariamente, es uno de los procesos
intergubernamentales más jóvenes de la región. Con espíritu pragmático, ha
logrado sumar la bolsa de valores mexicana a las bolsas de valores de los otros
socios, consolidando el Mercado Integrado Latinoamericano — MILA, una
iniciativa preexistente al bloque; ha liberalizado en tiempo récord la mayor
parte del comercio intrazona, sobre la base de aglutinar la liberalización
lograda en la CAN y en ALADI; y, ha llevado adelante diversas iniciativas de
cooperación muy dinámicas en el campo del intercambio estudiantil, la
generación de circuitos turísticos y la cooperación consular, entre otros. Sin
embargo, al 2020, la AP, pese a que representa el 41% del Producto Interno
Bruto — PIB de América Latina y el Caribe, con un mercado de más de 230
millones de personas y receptor del 38% de la inversión extranjera directa de
la región, equivalente a la octava economía del mundo48, no ha
beneficiado a los otros tres de sus miembros tanto como a México: la existencia
del bloque no ha aumentado sus respectivos niveles de participación en el
comercio global, el cual se mantiene en casi el mismo 3.7% del comercio
mundial, presenta el nivel de comercio intrabloque más bajo de la región —con
un 2.8% en 201749— y no ha podido llevar adelante un relacionamiento
con el sudeste asiático significativo, como tampoco ha resuelto hasta ahora el
estatus de su larga lista de observadores ni ha avanzado en el relacionamiento
con el MERCOSUR. Asimismo, si bien la agenda al 2030 prevé iniciativas muy
interesantes y novedosas, salvo por el libre tránsito de personas —laboral,
profesional y turismo—, la conformación de un mercado de capitales y de un
mercado regional digital —cuya forma de implementación y nivel de compromisos
no se indica—, todo lo demás se sigue inscribiendo en el ámbito de la
cooperación y no requiere ir más allá de una zona de libre comercio.50
¿Qué es lo que hace entonces que determinado modelo desarrolle integración y
sea exitoso en el proceso? Ciertamente no es su forma jurídica
intergubernamental o supranacional.
Castaño,
por ejemplo, parecería sugerir que el modelo de la AP le otorga una ventaja significativa
pues le confiere la capacidad para amortiguar los efectos del sistema “hub
and spoke”51 propio de los TLC con Estados Unidos, permitiendo
que la integración entre las economías de los países del bloque asuman un
intercambio directo entre ellas; sin embargo, las cifras que acabamos de
revisar sugieren lo contrario. De hecho, el bloque no ha generado, hasta ahora,
nueva oferta exportable ni de mayor agregado en sus miembros —de allí que se
plantee el reto de generar encadenamientos productivos y otras medidas de cara
al 2030 para afrontar esta deficiencia—.
El
mismo autor considera también que este modelo de apertura económica regional
—hacia el mercado asiático—, sería superior a aque llos que “basan su idea
de crecimiento en la mera integración regional interna”.52
Si la
frase “mera integración regional interna” se refiere al regionalismo cerrado,
estamos de acuerdo. Un modelo de integración abierta, al menos, aspira a
generar sinergias productivas y financieras con el mundo; en tanto que uno
cerrado suele quedar fagocitado por su propio proteccionismo. Sin embargo, si
lo que quiso señalar es que un modelo de no integración profunda es superior a
uno de integración profunda, hay que señalar que, preferencias aparte, no hay
data económica, jurídica, ni histórica que sostenga tal aseveración.
De
hecho, en la región no existen modelos puramente supranacionales o puramente
intergubernamentales; puramente profundos o puramente superficiales; puramente
económicos o puramente políticos y sociales. Si algo demuestra la región es que
su apuesta por la integración es sinuosa y que la mezcla de elementos es la
constante. Así pues, en todos los bloques la intergubernamentalidad coexiste
con la supranacionalidad, así como operan con instrumentos de hard law y
soft law. Los énfasis son los que marcan la diferencia y permiten que
ciertos bloques se identifiquen más con un modelo teórico que con otro. Y es
que la ambigüedad de los términos “integración” y “regionalismo”, permite
cobijar un importante abanico de variantes.
En
conclusión, así como la calidad de la uva, la calidad del proceso de
fabricación y el equilibrio de sabores y olores —y algunos agregarían sus
años—, son lo que determinan que el vino tenga buen cuerpo y sabor; el grado
del compromiso político del país, la calidad de la gestión de sus instituciones
comunitarias y nacionales, el equilibrio entre supranacionalidad e
intergubernamentalidad y la consistencia de las acciones en el tiempo, es lo
que determina el éxito de un proceso de integración.
Lo que
se comprueba, tras dos siglos de integración, es que la región todavía se
encuentra en la fase de ensayo y error para encontrar su mezcla óptima. Visto
en positivo, lo que el mosaico muestra es que en el conjunto de la región hoy
hay más integración que antes.
2.2. El “spaghetti bowl”
normativo.
Así
como hay membresías múltiples a distintos bloques con diferentes grados de
compromiso hacia la integración y niveles de liberalización económica, también
hay obligación de cumplir, al mismo tiempo, distintas reglas jurídicas
primarias —tratados— y derivadas —decisiones, resoluciones, sentencias,
etcétera— que son emitidas por tales bloques, las cuales ostentan distintos
grados de compromiso jurídico y que, en no pocas ocasiones, son incluso
contradictorias entre sí.
En
1995, Jagdish Bhagwati utilizó la figura del tazón de fideos para referirse al
problema de la desviación de comercio creada por el artículo XXIV del GATT53
que permite que los acuerdos preferenciales coexistan con el multilateralismo
de la OMC.
Aquí lo
utilizamos para referirnos al problema de la coexistencia de múltiples marcos
jurídicos de integración, entre sí y con acuerdos de libre comercio, y a los
problemas que esta situación genera en términos de responsabilidad
internacional de los Estados, conflictos de normas y jurisdicciones, y dudas
respecto a la relación o prelación de tales reglas. Estos problemas se hacen evidentes, por ejemplo, cuando por
cumplir con los compromisos de un determinado acuerdo se incumple los de otro54,
dando lugar a la fragmentación —mosaico— del Derecho.55
Si bien
la fragmentación jurídica no es un fenómeno desconocido en el Derecho, la
proliferación de los acuerdos bilaterales de comercio la ha exacerbado con
respecto a la integración, generando un retroceso sensible en los niveles de
observancia y cumplimiento de las reglas comunitarias y un consiguiente
menoscabo de la autoridad comunitaria. Ejemplos de este fenómeno son las
perforaciones sistemáticas al arancel común, el incremento de facto de los
estándares de protección en propiedad intelectual y en inversiones y, en
general, el quiebre de la seguridad y estabilidad jurídicas que soportan la
existencia misma de los acuerdos de integración. Agreguemos a ello el hecho de
que la fragmentación dificulta la posibilidad de realizar un correcto análisis
de impacto normativo y costo/beneficio de los acuerdos en cuestión; pues, al
sobreponerse las reglas, no es posible identificar con claridad las ganancias y
pérdidas que corresponden a cada uno.
Sin
perjuicio de ello, advertimos que, cuando hablamos de fragmentación jurídica
como un problema, no nos estamos refiriendo a los resultados de las estrategias
de negociación diferenciada en condiciones asimétricas, pues estas estrategias,
si bien pueden tener efectos fragmentantes, no generan responsabilidad
internacional del Estado que las utiliza. Así, el uso del denominado “policy
space”56 facilita que los países puedan integrarse, sin tener
que renunciar del todo o completamente a sus propios objetivos de desarrollo.57
Sin embargo, para que el uso de estos espacios sea jurídicamente válido y
moralmente respetable, este acomodamiento debe producirse necesariamente dentro
de los límites permitidos por el marco jurídico en cuestión. Uno de los usos
del “policy space” es lo que en la negociación internacional se denomina
“ambigüedad constructiva” —“constructive ambiguety”—; es decir, cuando,
en aras del consenso, se construyen reglas o términos deliberadamente ambiguos
o amplios que permitan que cada país acomode los matices que mejor se adecuan a
su visión nacional, dentro de los márgenes que la misma norma permite.
Esta
práctica —legal, por cierto— es muy distinta a otras lamentablemente muy
comunes entre políticos, burócratas y empresarios de nuestra región, que
consiste en forzar la interpretación de la norma legal para acomodarla al gusto
del cliente, aunque el correcto uso de las reglas interpretativas arroje un
resultado distinto, o a asumir compromisos a sabiendas y sin importar que se
violen otros previamente asumidos. Estas otras prácticas, además de ser
moralmente reprochables —si acaso no ilegales—, colocan al país en una posición
de abuso del derecho o de franco incumplimiento que, al final del día, termina
siendo pagada bien por los impuestos de los ciudadanos a la hora de resarcir el
incumplimiento denunciado o bien mediante un recorte de sus derechos y
beneficios.
Para
ilustrar este fraccionamiento jurídico que vive la región volvamos al caso del SICA
y de la AP. El primero desarrolla su actividad sobre la base de cuatro ejes: el
social-cultural, el de seguridad y Estado de Derecho, el ambiental y, el
económico, que han sido desarrollados a través de un importante patrimonio
jurídico comunitario normativo y jurisprudencial —acquis communitaire—.
En uno de sus subsistemas —el de integración económica— rige el principio de
“flexibilidad” que permite a los miembros del SICA avanzar —o no avanzar— en la
armonización de legislaciones a su propio ritmo, en lo que también se conoce
como “geometría variable”. El uso de este espacio de política ha permitido
evitar problemas de incumplimiento formal de ciertas reglas jurídicas por parte
de sus miembros; pero, al mismo tiempo, ha causado que las condiciones de comercio
no sean las mismas para todos. Si a estas condiciones diferenciales agregamos
la aplicación del principio del “trato especial y diferenciado” que permite
otorgar condiciones aún más favorables a las economías más pequeñas, las
diferencias en el estatus jurídico de sus miembros se agravan. De esta manera,
el SICA presenta un importante fraccionamiento de su cuadro normativo en el
campo de la liberalización económica. No decimos con ello que la diferencia de
velocidades y trato sea mala per se, pero sí puede ser exagerada. Sería
menester hacer un estudio más detallado, pero desde la perspectiva del análisis
económico del Derecho, la experiencia enseña que los costos de la dispersión
suelen ser más altos que los costos de la armonización.
Sumemos
al cuadro antes descrito el impacto que otros tratados y compromisos
comerciales suscritos por los miembros del SICA con terceros pueden tener en
dicha fragmentación. Por ejemplo, en el DR-CAFTA58, las concesiones
arancelarias se negociaron bilateralmente. Ello significó, simplemente,
perforar el Arancel Externo Común centroamericano con el resultado de que, del
total de líneas arancelarias a nivel de ocho dígitos, solamente el 69.2% de los
productos tiene un arancel base igual. Además, la desarmonización en los
calendarios de desgravación se refleja en que solo el 45.5% de los productos
agropecuarios y el 76.5% de los industriales pertenecen a la misma categoría de
desgravación.
Teniendo
en cuenta que el esquema jurídico del bloque centroamericano se basa en el
principio de supranacionalidad, las autoridades nacionales debieron decidir
entre incumplir el TLC para hacer prevalecer los compromisos comunitarios o
preferir este último, a expensas de debilitar su propio bloque de integración.
Desde el punto de vista de los agentes económicos, el tener señales
contradictorias en las reglas de mercado les implica tener que asumir de
entrada los costos del riesgo regulatorio y de oportunidad —si acaso no otros
costos adicionales—.
Incluso
en campos donde la integración centroamericana no registra mayor desarrollo
normativo estas negociaciones han generado importantes fricciones internas. Así
ocurrió con el esquema ADPIC Plus que dicho TLC proponía y que ocasionó que los
países del bloque renunciaran a una serie de flexibilidades que previamente
tenían negociadas bajo la OMC —entre ellas, vincular los sistemas de control de
patentes a los registros sanitarios —patent linkage— y extender el
monopolio comercial de obras con derechos de autor vigentes la fecha de
suscripción del tratado, por algunas décadas más, bajo la figura de la “materia
existente”, entre otras—.
Contrariamente,
la AP no presenta problemas de fragmentación jurídica significativos; no porque
sea intergubernamental —pues de hecho la intergubermentalidad tiene el
potencial de multiplicar ese problema por su mayor dependencia de la voluntad
política individual de sus miembros—, sino porque, hasta el momento, ha
construido dicha estructura legal sobre la base de internalizar los compromisos
multilaterales, regionales y bilaterales previamente asumidos por sus miembros,
como en el caso del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco y sus dos
modificatorias; haber valorado el nivel de los acuerdos interinstitucionales en
varios de sus 20 grupos de trabajo, ya que éstos, al tiempo que facilitan el
intercambio de información y de experiencias entre las agencias, permiten que
éstas mantengan su independencia, sus reglas y su propia discrecionalidad, como
en el caso de la interconexión digital de las bolsas de valores en el marco del
MILA; el intercambio de información para facilitar la evaluación del
otorgamiento del registro sanitario de medicamentos y la cooperación consular;
además de hacer un uso más intensivo de los mecanismos de soft law para generar
iniciativas no vinculantes como el — mal denominado— Acuerdo de Cooperación en
Materia de Turismo en el Marco de la Plataforma de Cooperación y la Hoja de
Ruta para el Mercado Digital Regional.
Como
vemos, la fragmentación jurídica es quizá el problema de Derecho más grave que
afronta la integración regional en estos tiempos, pues mina la confianza en el
sistema y su estabilidad y su seguridad jurídica. Su prevención, sin embargo,
es relativamente simple si, previamente a asumir nuevos compromisos
internacionales, éstos son evaluados en cuanto a su consistencia con otros
marcos legales a los que el Estado en cuestión ya se ha comprometido y se
adoptan las prevenciones del caso, adecuando la regla que se vaya a asumir o
modificando lo asumido.
Esta
consistencia es aún más importante si se trata de la observancia de reglas
supranacionales; que, como hemos visto, resultan necesarias para superar los
obstáculos que la variabilidad política y los nacionalismos generan y para
alcanzar mayor profundidad integradora, por cuanto de las mismas emanan efectos
aún más determinantes frente a las autoridades mismas y sus ciudadanos.
Actuar
de otro modo solo continuará generando la responsabilidad internacional de los
Estados involucrados, horadando las posibilidades de generar procesos de
integración sólidos y efectivos y afectando más temprano que tarde la propia
imagen y credibilidad del país.
3.
Nota relativa a los TLC
como eventuales sustitutos de la integración económica latinoamericana.
Luego
del fracaso de las rondas de Seattle y Doha, el estancamiento de la OMC, el
fracaso del Consenso de Washington60, la crisis financiera
internacional, la crisis de bloques basados en el regionalismo abierto y el
surgimiento de bloques post-hegemónicos, varios países optaron por procurar disminuir
su dependencia de un solo foco de comercio y se decidieron por seguir una
estrategia de regionalismo cruzado a través de la suscripción de TLC con otros
focos de comercio.
Este
tipo de tratados, si bien buscan liberalizar los intercambios comerciales entre
las partes contratantes y establecer disciplinas normativas para garantizar esa
liberalización, e incluso abarcan temas que exceden el ámbito comercial —sobre
todo si son de nueva generación—, el favorecer —o desfavorecer— la integración
regional no está entre sus objetivos ni están diseñados para ello.
El caso
fue, sin embargo, que el entusiasmo por este tipo de instrumentos inclinó a
algunos a concebirlos como un sustituto óptimo de la integración, como si ésta
se agotara en la liberalización comercial de factores. La realidad es que,
luego de casi tres décadas existe suficiente evidencia empírica como para poder
afirmar que el crecimiento económico no depende de la cantidad de TLC que se
suscriban, incluso si a través de ellos se lograra exportar un poco más de lo
mismo, sino de la calidad de lo que se exporta: esto es, del valor agregado,
diversificación y especialización de los productos y servicios que vendemos, lo
que está en función de la estructura productiva del país.
En esta
línea, Dingemans y Ross analizaron todos los TLC suscritos por países de
América Latina desde la década de 1990 y concluyeron que “los alc [TLC]
han tenido poca repercusión en la estructura productiva del sector exportador
(sobre todo con respecto a su capacidad para producir nuevos bienes
exportables) y en su expansión a nuevos mercados. Se trata de acuerdos que no
crean nuevos modelos o estructuras, sino que más bien confirman los que ya
existen”.61
Indican
así que, cuando se desagrega, el alentador crecimiento de las exportaciones y
de socios comerciales logrado por los TLC, en particular hacia los países
asiáticos, no ha variado significativamente la distribución de las cuotas de
los cinco principales mercados exportadores, por lo que poco se ha logrado en
términos de diversificación de los riesgos. Asimismo, señalan que las pequeñas
mejoras con respecto al número de socios comerciales no se acompañan con
mejoras respecto al número de productos, ya que, en la mayor parte de los
casos, se trata de productos básicos sustituyendo otros productos básicos. En
tal sentido, estos acuerdos han sido bastante ineficaces a la hora de promover
la diversificación de productos de exportación.
Hay que
tener claro, por lo tanto, que los TLC, por definición, no crean comercio: solo
facilitan el existente. En tal sentido, no son ellos los instrumentos que
pueden guiar procesos e inducir cambios en la estructura productiva. De hecho,
si no van acompañados de otras políticas más integrales y de cambios
estructurales necesarios, su efecto sobre la promoción del crecimiento
económico termina siendo limitado.
La
integración económica, por el contrario, sí tiene la capacidad de guiar
procesos productivos y de inducir cambios estructurales. Además, cuando el
mercado local no alcanza, la única forma de expandirlo es mediante la
integración.
III.
REFLEXIONES FINALES:
REVISITANDO LA INTEGRACIÓN REGIONAL LATINOAMERICANA
La
integración económica es un medio jurídico por el cual diversos grupos de
países se asocian y cooperan entre sí con la finalidad de procurar su
desarrollo económico, entre otros objetivos. A través de los bloques de
integración discurre al menos la mitad de los flujos de comercio mundiales
actuales. Hoy no hay país que no presente uno o más vínculos de integración, y
la tendencia que registran las agencias internacionales más importantes es
hacia más integración, más profunda.
América
Latina tiene una de las tradiciones integracionistas más antiguas del mundo.
Los inicios del pensamiento integracionista se registran al menos desde 1790,
aunque algunos la ubican desde los inicios del siglo XVIII, imbricado a la
definición de la identidad latinoamericana. Nuestros próceres y libertadores no
concibieron la libertad y el desarrollo de los pueblos de esta parte del mundo
sin su integración.
Gradualmente,
durante el siglo XIX, políticos, pensadores y profesionales de todas partes de
la región fueron formando una manera de concebir la integración como una fórmula
de unidad política o de desarrollo económico que no se agotaba en su
vinculación a las gestas independentistas y a las reivindicaciones autonómicas.
Se plantearon así propuestas que implicaban la conformación de un territorio
unificado en lo económico, basado en el libre intercambio de bienes y factores,
y la cooperación.
Desde
la segunda mitad del siglo pasado hasta hoy, la integración se ha
institucionalizado, se ha vuelto más orgánica y se especializado; y se ha
convertido en una pieza ineludible y permanente del discurso latinoamericano.
Sin embargo, los intereses nacionales parecen ser más heterogéneos que nunca.
Las propuestas de integración son ahogadas bajo nuevos nacionalismos que, por
su naturaleza totalizadora, no admiten otras formas de inclusión ciudadana. De
otro lado, la multiplicación del cuadro institucional de la integración sumada
a la suscripción de la mayor parte de acuerdos de libre comercio posible a
costo de la integración ha generado un preocupante fraccionamiento del andamiaje
legal sobre el cual ella se vertebra, con el consiguiente costo en términos de
la certeza jurídica que se requiere para invertir y hacer negocios y de la
responsabilidad internacional del Estado que promovió esa contradicción
normativa.
En esta
última etapa, esa multiplicación del cuadro institucional registra también la
emergencia de nuevas formas de integración: aquellas de gran retórica
político-ideológica, otras resignificadas o reingenierizadas, y otras,
innovadoras, pero con una idea de integración que descansa más en la iniciativa
privada en tanto apalanque o no afecte demasiado sus políticas nacionales, que
en el compromiso político y económico de unirse. En suma, bajo una prédica
pragmática que en realidad tiene más de comodidad que de análisis de lo eficaz
y lo útil, la integración en toda la región pareciera dirigirnos hacia formas
más flexibles, pero menos comprometidas.
El
discurso integracionista latinoamericano es siempre políticamente atractivo.
Siempre concita acuerdos de algún tipo porque es identitario, está arraigado a
nuestra cultura y tradición, pero una situación como la descrita hace parecer
al sueño de Bolívar como cada vez más paradójico y utópico. Pero pese a la
apariencia, la historia y la data económica y legal muestran que estamos un
paso más cerca de una integración, quizá más humilde, pero más honesta. La
historia de nuestros pueblos está marcada por la contradicción y aun así
continuamos. Igual ocurre con la integración. Solemos ser integracionistas
hasta el momento en que el vecino nos incomoda; como hermanos que somos,
pelearemos, pero continuaremos queriéndonos. De otra parte, nunca como ahora ha
habido tanta integración. Las agencias públicas y las personas privadas
continúan cooperando, haciendo negocios y presionando por una mayor y más
extendida uniformidad de las reglas, mayor certeza y armonización, más y
mejores fórmulas de cooperación e instituciones más competentes dedicadas al
tema. Desde el punto de vista político, hacer discursos a favor de la
integración en la región no es solo un asunto de lo políticamente correcto, es
estratégicamente indispensable.
Así
pues, a pesar de que nuestra adolescencia como naciones parece durar más que el
promedio y, consecuentemente, también la de la integración, la persistencia en
el ensayo y error terminará por acercamos en algún punto a fórmulas que
contengan la mezcla más adecuada de cooperación y convergencia, de apertura y
protección, de intergubernamentalidad y supranacionalidad, de flexibilidad y de
disciplina.
Para
ello, será necesario dejar de balcanizarnos en todo sentido; liberar a la
integración de ciertas ideologías y categorías vacías que han entorpecido por
décadas la consecución de sus objetivos; mejorar nuestra capacidad de hacer
reglas jurídicas de calidad, comprometernos y cumplirlas; aumentar la calidad
de la gestión en integración; y, sobre todo, volver a generar un nuevo tipo de
liderazgo político, informado y consistente. Qué duda cabe que, en ese camino,
la integración económica latinoamericana deberá seguir convenciendo acerca de
su utilidad y eficacia; pero, al menos, a estas alturas ya sabemos o deberíamos
saber que mercantilizar un concepto que trasciende lo comercial o importar
metas que reemplacen las propias, en nombre de la modernidad, no es ni lo eficaz,
ni lo útil. Fenómenos como el de la globalización, aunque sea más lenta, el de
las fronteras permeables, el de la soberanía perforada y reconceptualizada,
entre otros, harán su parte para que la integración económica latinoamericana
vuelva a ser valorada como lo que siempre fue: una necesidad ineludible de
nuestro desarrollo.
The
Economist publicó a inicios de este año su visión de cómo será la nueva
normalidad post pandémica de la próxima década. Pronostica, entre otras cosas,
que gracias a la tecnología no habrá diferencia entre contratar personal local
y extranjero, ya que hoy todos somos globales y el comercio seguirá creciendo,
pero en línea. Así, anuncia que el mundo estará viviendo un renacimiento y que
la gente deberá replantearse sus metas y cambiar su pensamiento, o morir.
Indica además que será un nuevo inicio con valores más reales. La integración,
estamos seguros, vivirá igualmente un nuevo inicio que le exigirá ser más
auténtica y al mismo tiempo más adaptativa. Es nuestra responsabilidad como
ciudadanos asegurarnos que ello ocurra.
1.
Communauté Économique
Européenne, “Traité instituant la Communauté Économique Européenne et documents
annexes”, Journal Officiel des Communautés Europénnes 150 (1964).
2.
“ARTÍCULO 2.- La Comunidad
tiene por misión, a través del establecimiento de un mercado común y el
acercamiento progresivo de las políticas económicas de los Estados miembros, la
promoción de un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, un aumento de
la estabilidad, una mejora acelerada del nivel de vida, y relaciones más
estrechas entre los Estados que ella reúne.” Traducción libre del autor del
original: “ARTICLE 2.- La Communauté a pour mission, par l’établissement
d’un marché commun et par le rapprochement progressif des politiques
économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des
activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue
et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie,
et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit.”
3.
“Participation in
Regional Trade Agreements”, World Trade Organization, acceso el 22 de
enero de 2022. https:/www.wto.org/english/tratop_e/region_e/rta_participation_map_e.htm
4.
“Regional trade
agreements”, World Trade Organization, acceso el 22 de enero de 2022, https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm#facts.
5.
Según un informe de
Global Trade Alert, actualmente el libre comercio es casi 40% menos libre que
en el 2017. Cfr: Simon J. Evenett y Johannes Fritz, Going
It Alone? Trade Policy After Three Years of Populism. The 25th Global Trade
Alert Report (London: Centre for Economic Policy Research Press, 2019), 6.
6.
En la literatura jurídica
del comercio internacional, el término “acuerdo preferencial” incluye diversos
tipos de acuerdos comerciales, entre ellos los de integración regional, así
como los bilaterales de libre comercio. La OMC utiliza el término en la
denominada “Cláusula de Habilitación” y en referencia a aquellos acuerdos que
conceden preferencias unilaterales —no recíprocas— a favor de países en
desarrollo bajo sistemas generalizados de preferencias. El Banco Mundial, por
su parte, lo utiliza para referirse a todo tipo de acuerdo comercial regional
sea al interior de regiones o entre regiones.
7.
“Deep trade agreements.
Data, Tools and Analysis”, Banco Mundial, acceso el 22 de enero de 2022,
https://datatopics.worldbank.org/dta/dashboard.html.
8.
Isa Lejárraga, “Deep
Provisions in Regional Trade Agreements: How Multilateral-friendly?: An
Overview of OECD Findings”, OECD Trade Policy Papers 168 (2014).
9.
Jacob Viner, The
Customs Union Issue (London: Oxford University Press, 2014).
10.
Jagdish Bhagwati, Termites
in the Trading System: How Preferential Agreements Undermine Free Trade,
(London: Oxford University Press; 2008).
11.
“Como un proceso, por
cuanto se halla ‘acompañada de medidas dirigidas a abolir la discriminación
entre unidades económicas pertenecientes a diferentes naciones’. Y como una
‘situación’ de los negocios, la Integración se caracteriza por la
"ausencia de varias formas de discriminación entre economías nacionales".
Biela Balassa, Teoría de la Integración Económica (Ciudad de México:
Uteha, 1980), 1.
12.
Ibíd., 4.
13.
Ramón Tamames y Begoña
Huerta, Estructura económica internacional (Madrid: Alianza Editorial,
2010).
14.
En realidad, son varias
pugnas: la primera se presenta entre las burocracias locales y los órganos
comunitarios, habida cuenta de que los primeros procuran siempre reivindicar
sus antiguos espacios de soberanía cedidos a la integración y los órganos
comunitarios procuran cumplir con su mandato, imponiendo una disciplina
comunitaria que los primeros no siempre están dispuestos a acatar. La segunda
se presenta entre las élites empresariales mercantilistas y grupos de poder que
buscan preservar sus privilegios y protecciones lo más posible y la burocracia
encargada de la integración que debe soportar dichas presiones para sacar
adelante la agenda comunitaria. Una tercera pugna se presenta al interior del
bloque, entre los países que la conforman y que buscan imponer sus agendas
nacionales al sistema comunitario y al mismo tiempo conciliar y equilibrar las
agendas de sus socios. Una cuarta pugna se presenta entre los países como
bloque y los países que se encuentran fuera del bloque, en especial aquellos
que pueden ver en la integración, un riesgo que pueda menoscabar su agenda o su
grado de influencia en el escenario internacional.
15.
Aunque Francesc Mainzer
refiere antecedentes más antiguos. Así, refiere a Podiebrad —siglo XV— y a Penn
—siglo XVII—. Francesc Mainzer Cardell, La unión europea de Aristide Briand
en el contexto del período de entreguerras. Trabajo presentado en el VII
Encuentro de Jóvenes Investigadoras e Investigadores en Historia Contemporánea,
(Granada: Diss, 2019). https://blogs.ugr.es/jovenesinvestigadores/wp-content/uploads/sites/46/2019/08/MAINZER-Albert-Francesc.pdf
16.
Richard
Coudenhove-Kalergi, Pan-Europa, der Jugend Europas gewidmet (Viena:
Pan-Europa Verlag, 1926), 169.
17.
Intervención del 5 de
setiembre de 1929, durante los debates de la 10ª Sesión de la Asamblea de la
Sociedad de Naciones. Aristide Briand, Actes de la Dixième Session Ordinaire
de l´Assemblée. Séances Plénières. Compte Rendu des Debáts, (Société des
Nations Journal Officiel, Supplément Spécial 75, Ginebra, 1929): 49-53.
18.
Roberto Ferrero citado por
Julio Andreis, Haya de la Torre y el APRA: El Proyecto Articulador de la
Unidad Continental Latinoamericana. 1er Congreso Latinoamericano de
Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Villa María, articulando
diálogos políticos y académicos en Ciencias Sociales (Villa María: Universidad
Nacional de Villa María, 2019). http://biblio.unvm.edu.ar/opac_css/doc_num.php?explnum_id=2382
19.
Algunos consideran a
Túpac Amaru el primer precursor de la integración latinoamericana. Cfr. Manuel
Dammert, Desafíos históricos del Perú Bicentenario y Latinoamérica en el
Mundo Multipolar. (Lima: Manuel Dammert Ego Aguirre, 2015), 58; y, Eduardo
Arroyo, “Tupac Amaru II: 235 años de su gesta emancipadora”, Tradición,
Segunda época 15 (2016): 22-27. https://doi.org/10.31381/tradicion.v0i15.301.
20.
Antonio Gutiérrez, “Juan
Pablo Viscardo y su “Carta Dirigida a Los Españoles Americanos””, Araucaria.
Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades 17 (2007):
329-343. La reproducción de la carta que figura en el Archivo General de
Indias, Estado 71, figura a partir de la página 329.
21.
Comisión Presidencial
para la Conmemoración del Bicentenario de la Carta de Jamaica, Carta de
Jamaica, 1815 - 2015 (Caracas: Colección Unidad Nuestraamericana, 2015),
23.
22.
Bernardo Monteagudo,
“Ensayo sobre la necesidad de una Federación General entre los Estados
Hispanoamericanos”, Latinoamérica Cuadernos de Cultura Latinoamericana 40
(1979).
23.
Teresa Maya, “Estados
Unidos y el Panamericanismo; El caso de la I Conferencia Internacional
Americana (1889- 1890)”. Historia Mexicana 45(4): Una mirada hacia afuera:
México y América Latina, siglos XIX y XX (1996): 772.
24.
Ibíd.: 759.
25.
Fernando Ortiz, La
reconquista de América; reflexiones sobre el panhispanismo. (París: P.
Ollendorf, 1911), 5.
26.
Cfr: José Martí, “Nuestras tierras latinas”, Diario La Nación, 21
de agosto de 1885; Discurso pronunciado ante la Sociedad Literaria
Hispanoamericana —“Madre América”—; y, la carta del 2 de noviembre de 1889
dirigida al director del diario La Nación de Buenos Aires sobre el Congreso
Internacional de Washington. Todos estos documentos se encuentran en: Nuestra
América, Colección Clásica 15 (2005), http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/se/20190905100849/Nuestra_America_Jose_Marti.pdf
27.
José Carlos Mariátegui,
“El Iberoamericanismo y el Panamericanismo”, Mundial 256 (1925), https://www.filosofia.org/hem/192/9250508.htm. También disponible en la compilación de Leopoldo
Zea, Fuentes de la Cultura Latinoamericana, Tomo II (México: Fondo de
Cultura Económica, 1993).
28.
José Carlos Mariátegui,
“La Unidad de la América Indo-española”, Variedades s/n (1924), https://www.marxists.org/espanol/mariateg/oc/temas_de_nuestra_america/paginas/unidad.htm
29.
Ugarte concebía la integración
latinoamericana como una manera de contener la amenaza norteamericana. Cfr.
Manuel Ugarte, “La defensa latina”, Diario El País, 19 de noviembre de
1901. http://constitucionweb.blogspot.com/2010/11/la-defensa-latinamanuel-ugarte-1901.html
30.
Víctor Raúl Haya de la
Torre, Obras Completas, Tomo II (Lima: Ed. Juan Mejía Baca, 1985), 7.
31.
Nota del Editor: siglas
de Alianza Popular Revolucionaria Americana.
32.
Víctor Raúl Haya de la
Torre, “Programa Mínimo del Partido Aprista Peruano”. Discurso pronunciado el
23 de agosto de 1931 en la Plaza de Toros de Acho en Lima, Perú. https://www.marxists.org/espanol/haya/1930s/1931agosto.htm
33.
En su discurso
"Integración económica y reintegración política", pronunciado en
Salvador de Bahía en agosto de 1962, define a América Latina como una gran
nación deshecha pero no por ello ficticia, ya que “subyace en la raíz de
nuestros Estados modernos, persiste como fuerza vital y realidad profunda”.
34.
Mario Vargas Llosa,
Discurso Inaugural del Festival Literario Internacional de Porto de Galinhas
del 27 de setiembre de 2007, en: Antonio Campos, “La importancia de la
Integración Latinoamericana”, Archipiélago Revista Cultural de Nuestra
América 16(59) (2008): 4. http://www.revistas.unam.mx/index.php/archipielago/article/view/19983
35.
Mario Vargas Llosa, “Yo
básicamente soy escritor y promuevo el español escribiendo lo mejor que puedo”
(entrevista), Diario el País, 7 de octubre de 2010, https://elpais.com/cultura/2010/10/07/videos/1286402405_870215./
36.
Mario Vargas Llosa,
Entrevista, Diario El Mercurio, 18 de diciembre de 2010.
37.
No incluimos a la RUNASUR
—2021— por cuanto es una plataforma para el diálogo y la coordinación
transnacional administrada por líderes sociales vinculados a ciertos grupos
indígenas obreros, magisteriales e intelectuales que se declaran
anticapitalistas, antiimperialistas y anticolonialistas que no debe ser
confundido con un bloque de integración entre países.
38.
Cfr. José Briceño, “La Iniciativa del Arco del Pacífico Latinoamericano.
Un nuevo actor en el escenario de la integración regional”, Nueva Sociedad
228 (2010).
39.
Cfr. CEPAL, Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado,
Documento LC/G.1701/REV.1-P (Santiago de Chile: CEPAL, 1990); CEPAL, Transformación
productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en
los años noventa, Documento LC/G.1601-P (Santiago de Chile: CEPAL, 1991); y
su Resolución 507 (XXIII), Transformación productiva, equidad social y la
Estrategia Internacional del Desarrollo (1991).
40.
Cfr. Artículos 22 y 35 del Tratado de Tegucigalpa y jurisprudencia
relacionada de la Corte de Justicia Centroamericana; y artículos 2 al 4 del
Tratado de Cochabamba y jurisprudencia relacionada del Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina.
41.
Entre el 2017 y el 2019,
la CAN ha registrado los niveles de comercio con terceros e intrabloque más
bajos de los últimos doce años, según cifras de la misma CAN.
42.
Lo que no tiene mucho
sentido, pues la supranacionalidad es solo una herramienta jurídica y, en tal
sentido, neutral. La decepción, por lo tanto, la causan quienes la utilizan
mal; es decir, las instituciones encargadas de gestionarla y, especialmente,
los países que dirigen y deciden esa gestión.
43.
Es el caso, por ejemplo,
de Brasil, cuya posición política ha sido consistentemente reacia al principio
de supranacionalidad, pues dicho principio lo coloca automáticamente en
igualdad de condiciones respecto de los demás países de la subregión, lo que
sería inconveniente para su posicionamiento hegemónico en América del Sur.
44.
Ver, entre otros: Pedro
Caldentey, “Los desafíos estratégicos de la integración centroamericana”, Estudios
y Perspectivas 156 (2014): 22. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37135/1420587_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y
45.
Nace con la decisión del
año 1991 de la ODECA —establecida en 1951— de sustituir al Mercado Común
Centroamericano, creado bajo el modelo de integración cerrada, por uno que
pudiera ser más dinámico y responder mejor a las ideas del regionalismo abierto.
46.
Alejandro Ramos y Álvaro
Sarmiento, Informe Centroamericano: Un modelo de integración en evolución,
Ricardo Rozemberg y Kathia Michalczewsky, coords. (Washington, D.C.: BID,
2021), 4. http://dx.doi.org/10.18235/0003024
47.
“Sistema de Estadísticas
de Comercio de Centroamérica”, Secretaría de Integración Económica
Centroamericana, acceso el 22 de enero de 2022, http://www.sec.sieca.int/
48.
“Alianza del Pacífico, lista
para 2021 luego de un año difícil: Duque”, El Nuevo Siglo, 11 de
diciembre de 2020, https://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/12-11-2020-alianza-del-pacifico-lista-para-2021-luego-de-un-anodificil-duque
49.
Grupo Técnico sobre
Cadenas Globales de Valor y Encadenamientos Productivos de la Alianza del
Pacífico, Potenciales encadenamientos productivos entre los países de la Alianza
del Pacífico y China, Japón, Corea y Tailandia (2019) https://alianzapacifico.net/?wpdmdl=17043
50.
Alianza del Pacífico, Visión
Estratégica de la Alianza del Pacífico al año 2030, acceso el 22 de enero
de 2022,
https://%20alianzapacifico.net/wp-content/uploads/V.-finalALIANZA-DEL-PACIFICO-V2030-version-final-julio-24.pdf
51.
El término es una
analogía al aro de una bicicleta con un centro del cual parten varios radios.
El centro es representado por el país desarrollado y cada radio representa un
TLC con un país en desarrollo. El hub suele concentrar y acumular los
beneficios de todos sus TLC, en tanto que los spokes sólo se benefician
tangencialmente de su TLC con el hub y se mantiene aislado del resto de spokes.
Se genera así un doble efecto discriminatorio: el primero por la relación
asimétrica con el hub y el segundo con respecto a la falta de conexión o
aislamiento del resto de socios comerciales.
52.
Jairo Castaño, “Análisis
y Perspectivas de la Alianza del Pacífico”, Estudios de Deusto 64(1)
(2016): 298. https://revista-estudios.revistas.deusto.es/article/view/1187
53.
Con la figura del “spaghetti
bowl”, Bhagwati graficó el entrecruzamiento de acuerdos preferenciales, lo
que en su opinión terminaba generando que los países adoptaran políticas
comerciales discriminatorias y reduciendo los beneficios del libre comercio
global. Cfr: Jagdish Bhagwati, “US Trade policy: The infatuation with free trade
agreements”, Columbia University Discussion Paper Series 726 (1995). Un ejemplo local es el referido en la nota al pie siguiente.
54.
Por ejemplo, ALADI tiene
el Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre — ATIT de 1990, que es el
marco jurídico que rige entre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú
y Uruguay la prestación de servicios de transporte terrestre internacional por
carretera y ferrocarril de personas y mercancías. La CAN, por su parte, regula
la materia en varias Decisiones; entre ellas, la Decisión 398 —modificada por
la Decisión 561— que define las condiciones de habilitación del vehículo de
transporte, y la Decisión 491 que aprueba el reglamento técnico andino sobre
limites, pesos y dimensiones de los vehículos. Ocurre que los requisitos de
habilitación y pesos y medidas de los vehículos no coinciden totalmente en
ambos marcos, siendo el de la CAN el más exigente. Esto ocasiona que los
transportistas estén dispuestos a incumplirlo por razones de mayores costos o
por la antigüedad de su flota.
55.
Para entender mejor este
fenómeno, es necesario partir del hecho de que el sistema multilateral de
comercio tiene como piedra angular el principio de no discriminación. Este
principio se deriva, a su turno, del principio liberal de igualdad jurídica
entre las partes. A diferencia del principio de igualdad soberana en el que se
basó al GATT de las primeras épocas, en donde todas las partes eran
consideradas pares en igualdad de condiciones, después de la Ronda de Tokio
—1979— el principio de no discriminación pasó a entenderse como el trato igual
en condiciones iguales y el trato desigual en condiciones desiguales. Su
expresión jurídica es la denominada “Cláusula de la Nación Más Favorecida”, que
prohíbe a los países discriminar en función del origen de las mercaderías, los
servicios, las inversiones y los conocimientos. Ahora, como el sistema
multilateral tolera su coexistencia con acuerdos preferenciales —los cuales,
por definición, son esencialmente discriminatorios—, dicha Cláusula admite
excepciones, siendo las más notables la del artículo XXIV del GATT y la de la
Cláusula de Habilitación —Decisión de las Partes Contratantes del GATT—. Ellas
permiten conferir tratos más favorables a los socios de una zona de libre
comercio o de una unión aduanera sin tener que extenderlos a los demás miembros
de la OMC. Similar excepción aplica cuando se trata de concesiones unilaterales
de países desarrollados a países en desarrollo o entre países en desarrollo.
56.
El término fue acuñado
por la UNCTAD con ocasión del Consenso de São Paulo en el 2004. Figura en su
Informe sobre Comercio y Desarrollo del año 2006 y se refiere a las políticas
domésticas, especialmente en las áreas de comercio, inversión y desarrollo
industrial, que pueden enmarcarse en disciplinas y compromisos internacionales
y en consideraciones globales de mercado. Nos gusta más la definición de Jörg
Mayer, para quien el término se refiere a la combinación de los espacios de
soberanía de jure con los espacios de autonomía y control de facto. Cfr.: Jörg Mayer, “Policy Space: What, For What, and Where?” UNCTAD Discussion Papers 191 (2008): 4.
57.
Juliana Peixoto, “Fragmentación
normative y asimetrías en la OMC: ¿maraña de normas o margen de maniobra?”, Revista
Direito GV 14(1) (2018). https://doi.org/10.1590/2317-6172201807
58.
Nota del Editor: siglas
en inglés del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana.
59.
Amy Angel y Noé
Hernández, El Impacto del DR-CAFTA sobre la Integración Económica Regional
(Antiguo Cuscatlán: Instituto Superior de Economía y Administración de Empresas,
2004), 82-83. http://asies.org.gt/pdf/tomo03_02_
impacto_sobre_integracion_regional.pdf
60.
El Consenso de Washington
es el conjunto de diez recomendaciones de política económica formuladas en 1989
por el economista inglés John Williamson, que tenían como objetivo orientar a
los países en desarrollo en su salida de la crisis económica bajo los auspicios
del Fondo Monetario Internacional — FMI, el Banco Mundial y por el Tesoro de
Estados Unidos. Las recomendaciones versaban sobre liberalizar el comercio
exterior y el sistema financiero, reformar la intervención del Estado y atraer
capital extranjero.
61.
Alfonso Digemans y César
Ross, “Los acuerdos de libre comercio en América Latina desde 1990. Una
evaluación de la diversificación de exportaciones”, Revista CEPAL 108
(2012): 30.