Primeras urbanizaciones de favelas en
Diadema, São Paulo, en los años ochenta:
un movimiento cooperativo para la
ciudadanía*
First Favela Urbanizations in Diadema, São Paulo,
in the 1980s: A Cooperative Movement for Citizenship
Fabricia Zulin
Universidad Estatal de Campinas, São Paulo, Brasil
https://orcid.org/0000-0003-1043-1704
Rafael Antonio Cunha Perrone
Universidad de São Paulo, Brasil
https://orcid.org/0000-0003-0651-913X
Recibido: 25 de julio del 2024
Aprobado: 7 de noviembre del 2024
doi: 10.26439/limaq2025.n015.7319
Este artículo analiza las acciones pioneras de urbanización de favelas en Diadema entre 1983 y 1988, durante la primera gestión del Partido de los Trabajadores, marcando el inicio de una continuidad administrativa (1983-1996). Se busca comprender el contexto político que llevó a la creación del programa, considerando aspectos sociales del crecimiento de la ciudadanía y las transformaciones urbanas. Basado en la teoría de la ciudadanía insurgente de Holston y las críticas de Hamdi a las políticas habitacionales centralizadas, el estudio utiliza métodos documentales, bibliográficos y entrevistas con actores involucrados. La investigación revela que la escasez de recursos y los objetivos progresistas fomentaron la participación activa de la población en decisiones urbanísticas, diferenciándose de modelos convencionales. A pesar de las limitaciones, las políticas habitacionales de Diadema ofrecieron alternativas innovadoras para la inclusión social y el derecho a la ciudad, destacando la importancia de la cooperación entre la administración pública y la comunidad.
urbanización, ciudadanía, favelas, políticas habitacionales, participación comunitaria
This article analyzes the pioneering actions of favela urbanization in Diadema between 1983 and 1988, during the first administration of the Partido dos Trabalhadores, marking the beginning of an administrative continuity (1983-1996). It aims to understand the political context that led to the creation of the program, considering social aspects of citizenship growth and urban transformations. Based on Holston’s theory of insurgent citizenship and Hamdi’s critiques of centralized housing policies, the study employs documentary, bibliographic methods, and interviews with involved actors. The research reveals that resource scarcity and progressive goals fostered active community participation in urban planning decisions, differentiating it from conventional models. Despite limitations, Diadema’s housing policies provided innovative alternatives for social inclusion and the right to the city, highlighting the importance of cooperation between public administration and the community.
urbanization, citizenship, favelas, housing policies, community participation
Este es un artículo de acceso abierto, distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0).
* Este artículo es resultado de Zulin (2022), tesis de doctorado orientada por el profesor Rafael Antonio Cunha Perrone.
Introducción
Este artículo analiza las acciones pioneras de urbanización de las favelas de Diadema, municipalidad de la región del Gran ABC paulista, en el suroeste de la región metropolitana de São Paulo. Con una superficie de 30,73 km² y una población de 393 237 habitantes, Diadema presenta la segunda mayor densidad poblacional del país, con 12 795,69 hab/km² (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística [IBGE], 2023). La región ganó relevancia nacional a partir de la década de 1950, durante la segunda fase de la industrialización brasileña, como polo de la industria automotriz y escenario de importantes luchas sociales que contribuyeron a la formación del Partido de los Trabajadores (PT) en la década de 1980.
Las primeras acciones de urbanización en Diadema comenzaron en 1983, durante la primera gestión del PT, en el contexto del declive de la dictadura militar y del proceso de redemocratización. Este periodo estuvo marcado por la concientización sobre las periferias urbanas y la cercanía de intelectuales, incluidos arquitectos urbanistas, a la causa (Maricato, 1980, p. 90), así como por críticas a los procesos de remoción de favelas y a las propuestas demagógicas del Estado. El artículo analiza, por tanto, la transición de un gobierno dictatorial, caracterizado por prácticas clientelistas, a una nueva propuesta democrática.
Holston sostiene que los regímenes de ciudadanía desigual pueden ser desmantelados por movimientos de una ciudadanía insurgente (2013, p. 16), promovidos en las periferias brasileñas, en los que los trabajadores se convierten en ciudadanos a través de la lucha por la ciudad en procesos de autoconstrucción y autourbanización del territorio informal. Este fenómeno, común en el sur global, se ejemplifica en el movimiento por la vivienda en Diadema durante la gestión popular (1983-1996), reconocida internacionalmente en el Habitat II en Estambul (Hereda & Alonso, 1996, pp. 129-144). Esta gestión se destacó por el desarrollo cooperado, que involucró a diversos sectores de la Municipalidad y a movimientos sociales en la lucha por el derecho a los servicios públicos y la inclusión en la ciudad legal.
Este artículo analiza las acciones de la primera gestión del PT (1983-1988), que inició la construcción de una política pública habitacional para minimizar desigualdades sociales y promover el acceso a la ciudadanía. La escasez de recursos y la visión progresista facilitaron un proceso más vinculado a la población, a diferencia del modelo convencional que prioriza la inyección centralizada de grandes recursos y la construcción civil, relegando la participación comunitaria (Hamdi, 1991).
El Banco Nacional de Habitação, encargado de financiar proyectos habitacionales públicos, enfrentaba una grave crisis, lo que llevó a la sociedad civil y a las municipalidades progresistas a formular propuestas innovadoras de política urbana, territorial y habitacional con recursos limitados (Bonduki, 2014, p. 80). En este contexto de escasez y redemocratización, la experiencia de Diadema ofrece alternativas viables para abordar problemas urbanos que históricamente carecieron de colaboración profesional en la planificación habitacional (Doxiadis, 1965; González Ortiz, 2004). La participación activa de los profesionales de la Municipalidad fue crucial para construir una política habitacional que buscaba reducir desigualdades entre los ciudadanos.
Métodos
Los métodos utilizados incluyeron levantamientos dirigidos a recuperar y analizar las primeras urbanizaciones de favelas en Diadema, considerando aspectos políticos, sociales, físicos y legales. La investigación se realizó mediante métodos documentales, revisión bibliográfica y entrevistas con agentes clave, como profesionales de la Municipalidad, líderes de movimientos de vivienda y habitantes de los núcleos habitacionales.
Se seleccionaron agentes clave que indicaron a otros, formando una narrativa sobre el proceso. A partir de estas conversaciones, se elaboraron organigramas de los equipos de la Municipalidad en diferentes momentos de la gestión, identificando cargos y listando a los profesionales mencionados. Aunque este enfoque no es exhaustivo, ayuda a comprender la estructura inicial de la asesoría técnica y su evolución entre 1983 y 1988.
Además, se consultaron bases de datos y archivos municipales, en los que se encontraron mapas, proyectos, registros fotográficos y documentos históricos relevantes. Las visitas in situ fueron fundamentales para identificar nuevos agentes, reconocer espacios, verificar las condiciones actuales de las viviendas y obtener nuevos documentos.
Resultados y discusiones
Contexto para el surgimiento de demandas populares en Diadema
Hasta los años cincuenta, Diadema era predominantemente rural y no tenía la influencia del proceso de industrialización de São Paulo. Esta situación cambió con la emancipación de São Bernardo do Campo en 1959 y, principalmente, con la inauguración de la carretera Anchieta a finales de la década de 1940, que atrajo migrantes y facilitó la instalación de industrias automovilísticas, complementando la producción de multinacionales en ciudades vecinas.
Con la construcción de la Carretera de los Inmigrantes a principios de la década de 1970, Diadema entró en una nueva fase de desarrollo industrial, resultando en un aumento significativo de la migración en busca de empleo y en la valorización del mercado de tierras. Sin embargo, la creación de lotes para la población de bajos ingresos enfrentó limitaciones debido a la valorización de la tierra y a la falta de áreas residenciales y normas en el Plan Director. Esta situación se evidencia en los planos directores de 1969 y 1973, que muestran que la planificación formal no correspondía a la realidad urbana, que se expandía al margen de la ley (Lobo Júnior, 2014, p. 31).
En entrevistas con arquitectos, residentes y líderes comunitarios, no hay consenso sobre el origen de las primeras favelas en Diadema, aunque muchos apuntan a la región norte, especialmente el Campanario. Lara (2012, p. 332) menciona que familias desalojadas de la favela do Vergueiro1, en 1967, migraron a Eldorado, en el Jardim Marajá, al sur de Diadema. Sampaio et al. (1987) afirman que, hasta 1972, solo había una favela resultante de la remoción de la favela do Vergueiro, además de barracas esparcidas por la ciudad.
En este contexto de falta de alternativas para alojar a los trabajadores, surgieron favelas y lotizaciones clandestinas. En los años ochenta, aproximadamente un tercio de la población vivía en 128 favelas (Baltrusis, 2007, p. 336), un fenómeno común en sociedades con urbanización acelerada, en las que muchos carecían de acceso a bienes y servicios, especialmente al suelo urbano. Esto resultó en una ciudadanía de segunda categoría, como señala Holston (2013, p. 22): una ciudadanía inclusiva, pero extremadamente desigual, conquistada a través de la informalidad y que, aunque incómoda para la clase dominante, moldeó un desarrollo urbano marcado por la desigualdad.
Este artículo abordará las primeras acciones para enfrentar esta realidad en Diadema, durante un periodo de implementación de una política habitacional progresista y pionera que buscó incluir a esta población en la formalidad.
Primera gestión del PT (1983-1988) y el inicio de la implementación de los programas de urbanización de favelas
Los primeros años de la gestión del PT en Diadema no fueron un modelo administrativo, debido a las dificultades para enfrentar problemas significativos y a la escasez de recursos. Solo las calles centrales estaban asfaltadas, mientras que el barro dominaba la mayor parte de la ciudad, que carecía de saneamiento y recolección de basura. Las escuelas y el sistema de salud eran insuficientes, y también había pocos espacios recreativos.
El PT no estaba plenamente preparado para asumir este desafío, en parte por la falta de definición de prioridades y de personal capacitado. Su programa se centraba en beneficiar a los más pobres y en formar consejos populares, pero mostraba fragilidad en su comprensión de los problemas y soluciones (Keck, 2010, p. 273).
Poco después de las elecciones, el alcalde Gilson Menezes enfrentó presiones del directorio local del PT y de políticos de São Paulo, quienes consideraban crucial la administración de Diadema para la visión nacional del partido. Esto llevó a Menezes a nombrar intelectuales y militantes de São Paulo en puestos clave, generando tensiones locales.
Entre los designados estaba Amir Antônio Khair2, a cargo del Departamento de Planeamiento, central en las iniciativas de la gestión. Khair convocó a especialistas para coordinar temas específicos, como Luis Fingermann3, encargado del programa de urbanización de favelas, y Berthelina Alves Costa4, líder del Programa de Vivienda Popular Autoconstrucción, orientado a la asistencia técnica habitacional.
Dada la escasez de áreas para provisión habitacional y de recursos federales, la respuesta para la población en condiciones precarias consistió en implementar infraestructura en las favelas, dependiendo de la organización y las reivindicaciones de la comunidad con apoyo municipal. Las acciones no eran solo aplicaciones técnicas; los aspectos educativos eran igualmente importantes, buscando desarrollar y calificar a la población como ciudadanos en la construcción de habitabilidad y vida urbana (Keck, 2010, p. 282).
La construcción de los primeros procesos de urbanización de las favelas
En el contexto del proceso de urbanización, surgieron los consejos populares (o comisiones) que representaban a los habitantes de las favelas. Estos consejos, similares a los sóviets rusos, emergieron como una forma por la cual los residentes pudieran reivindicar su lugar en la sociedad, buscando afirmarse como ciudadanos plenos en lugar de permanecer como meros subordinados. Esta idea se relaciona con la obra de Gramsci, quien conceptualizó los consejos de fábrica y destacó su carácter emancipador para la clase trabajadora. Coutinho (2011) elucida el concepto de consejos de fábrica a la luz de la teoría gramsciana:
Os conselhos de fábrica, segundo ele, seriam funcionalmente distintos dos sindicatos: enquanto estes defendem os interesses dos trabalhadores como assalariados (aumento de salários, melhores condições de trabalho, etc.), os “conselhos” seriam a base do poder do trabalhador coletivo não só na fábrica, mas no conjunto da sociedade. Ou seja: seriam o instrumento para pôr fim à própria relação salarial. Nos “conselhos”, com efeito, o trabalhador elevar-se-ia da condição de assalariado submetido ao capital àquela de “produtor” autônomo [Los consejos de fábrica, según él, serían funcionalmente distintos de los sindicatos: mientras estos defienden los intereses de los trabajadores como asalariados (aumento de salarios, mejores condiciones de trabajo, etcétera), los “consejos” serían la base del poder del trabajador colectivo no solo en la fábrica, sino en el conjunto de la sociedad. Es decir, serían el instrumento para poner fin a la propia relación salarial. En los “consejos”, de hecho, el trabajador se elevaría de la condición de asalariado sometido al capital a la de “productor” autónomo]. (Coutinho, 2011, pp. 16-17)
Según Holston (2013, p. 16), esta dinámica difiere de las teorías sociales anteriores, ya que los insurgentes no se convierten en ciudadanos únicamente a través de las luchas sindicales, sino por la búsqueda del derecho a la ciudad. Esta situación es común en el sur global y refuta la desigualdad persistente.
Así, para iniciar el trabajo de construcción de la ciudadanía, era fundamental considerar la organización previa de la población y contemplar representantes legítimos de cada asentamiento para colaborar con las aspiraciones colectivas. Era esencial contar con representantes de la comisión en todas las calles, para que actúen como multiplicadores de información y para conducir reivindicaciones ante la Municipalidad y las concesionarias de servicios públicos.
Entre sus funciones, la comisión discutía con los habitantes las alteraciones estructurales relacionadas con la reubicación de viviendas precarias y otras decisiones del plan de urbanización. Así, eran responsables del debate del proyecto, de movilizar a los vecinos y de comunicarse con el equipo de planificación de la Municipalidad (Figura 1).
Es importante destacar que, en su mayoría, los residentes estaban políticamente comprometidos y contribuyeron al desarrollo industrial de la región del ABC. Esta realidad refuta el mito de que los habitantes de las favelas son incapaces de adaptarse a la vida urbana u organizarse socialmente. Perlman argumenta que los estereotipos de la marginalidad sirven como instrumento político para justificar las políticas de desalojo propuestas por las clases dominantes, las que paradójicamente dependen de los productos y servicios producidos por los migrantes y residentes de las favelas (1977, p. 17). En este contexto, el equipo de urbanización se unió a los residentes y los apoyó en sus políticas en contra del desalojo.
Durante este periodo, algunos supuestos teóricos de Paulo Freire (1921-1997) fundamentaron las acciones del programa de urbanización. El objetivo era fomentar la cercanía, el diálogo y el intercambio de conocimientos entre los técnicos y la población, reconociendo a todos como sujetos del proceso. Esta dinámica se asemeja a la relación entre educador y educando, en la que se produce un crecimiento mutuo y no hay jerarquía, lo que caracteriza a la educación popular:
Desta maneira, o educador já não é o que apenas educa, mas o que, enquanto educa, é educado, em diálogo com o educando que, ao ser educado, também educa. Ambos, assim, se tornam sujeitos do processo em que crescem juntos e em que os “argumentos de autoridade” já não valem. Em que, para ser-se, funcionalmente, autoridade, se necessita de estar sendo com as liberdades e não contra elas [De este modo, el educador ya no es solo quien educa, sino quien al educar, es educado, en diálogo con el educando que, al ser educado, también educa. Ambos, así, se convierten en sujetos del proceso en el que crecen juntos y en el que los "argumentos de autoridad" ya no tienen validez. En el que, para ser, funcionalmente, autoridad, es necesario estar con las libertades y no en contra de ellas]. (Freire, 1968/2019, pp. 95-96)
Es importante destacar que sería un error interpretar la acción del equipo de urbanización como un intento de integrar o incorporar a los oprimidos y vulnerables a la sociedad. Este enfoque podría resultar en la adaptación de los individuos a condiciones que benefician a la clase dominante. La coordinación del programa priorizaba el empoderamiento de los individuos para que se posicionaran por sí mismos:
Como marginalizados, “seres fora de” ou “à margem de”, a solução para eles estaria em que fossem “integrados”, “incorporados” à sociedade sadia de onde um dia “partiram”, renunciando, como trânsfugas, a uma vida feliz. … Na verdade, porém, os chamados marginalizados, que são os oprimidos, jamais estiveram fora de. Sempre estiveram dentro de. Dentro da estructura que os transforma em “seres para outro”. Sua solução, pois, não está em “integrar-se”, em “incorporar-se” a esta estructura que os oprime, mas em transformá-la para para que possam fazer-se “seres para si” [Como marginalizados, “seres fuera de” o “al margen de”, la solución para ellos estaría en ser “integrados”, “incorporados” a la sociedad sana de la que un día “partieron”, renunciando, como tránsfugas, a una vida feliz. ... Sin embargo, en realidad, los llamados marginalizados, que son los oprimidos, jamás han estado fuera de. Siempre han estado dentro de. Dentro de la estructura que los transforma en “seres para otro”. Su solución, por lo tanto, no está en “integrarse”, en “incorporarse” a esta estructura que los oprime, sino en transformarla para que puedan hacerse “seres para sí”]. (Freire, 1968/2019, pp. 84-85)
En este sentido, el trabajo cooperativo para la urbanización de las favelas busca combatir la concepción bancaria de la educación, definida como un “acto de depositar”, en el que los educandos son meros receptores y el educador, el depositante. Según Freire (1968/2019), en este proceso no hay creatividad, transformación ni verdadero conocimiento. En la visión bancaria, el conocimiento se considera erróneamente una donación de quienes se creen sabios a quienes creen no saber nada, lo que resulta en una dominación, ya que los contenidos se imponen a los educandos, desconectados de su realidad y sin estimular el pensamiento crítico:
O que nos parece indiscutível é que, se pretendemos a libertação dos homens, não podemos começar por aliená-los ou mantê-los alienados. A libertação autêntica, que é a humanização em processo, não é uma coisa que se deposita nos homens. Não é uma palabra a mais, oca, mitificante. É práxis, que implica a ação e a reflexão dos homens sobre o mundo para transformá-lo [Lo que nos parece indiscutible es que, si pretendemos la liberación de los hombres, no podemos comenzar por alienarlos o mantenerlos alienados. La liberación auténtica, que es la humanización en proceso, no es algo que se deposita en los hombres. No es una palabra más, vacía, mitificadora. Es praxis, que implica la acción y la reflexión de los hombres sobre el mundo para transformarlo]. (Freire, 1968/2019, p. 93)
Al analizar los relatos, se puede observar que estas personas tomaban decisiones y expresaban sus opiniones por primera vez, lo que representaba un crecimiento como ciudadanos. Muchos esperaban que las acciones fueran conducidas por un agente público típico, quien decide en nombre de la población. Sin embargo, el equipo de urbanización adoptó un enfoque diferente y buscó dar voz a la población oprimida. Hasta ese momento, los habitantes nunca habían sido consultados sobre cómo deseaban que fueran las cosas, lo que marcó un primer paso hacia la autodeterminación de estas familias.
En relación con la modificación del espacio físico, el trabajo del equipo de la Municipalidad fue fundamental para organizar a la población en la reivindicación de servicios públicos esenciales ante las concesionarias Sabesp (agua y alcantarillado) y Eletropaulo (electricidad). La movilización popular ejerció una presión significativa, lo cual incentivó a estas empresas a actuar. Aunque los recursos municipales eran escasos, había un programa del Banco Mundial que facilitaba la instalación de postes de energía eléctrica en las áreas, lo que impulsó la infraestructura necesaria para los procesos de urbanización en ese momento.
Para implementar electricidad y agua corriente era necesario abrir pasajes de aproximadamente cuatro metros de ancho. Esta condición llevó a la creación de planes que resultaron en una distribución uniforme de pequeños lotes, como se observa en el núcleo habitacional Don João VI (Figura 2). Con el plan definido, comenzaba la logística de reubicaciones y reorganización de los barracos5, un proceso denominado “desmontaje y montaje de barraco” (Figura 3).
La Municipalidad demarcaba los lotes, mientras que los habitantes se encargaban del reacomodamiento interno, con las concesionarias listas para implementar la infraestructura necesaria.
La colaboración y autorización de los residentes eran esenciales para la planificación, en la que participaban activamente, apoyados por arquitectos e ingenieros. La implementación de las redes de infraestructura no se realizaba a través de mutirões, o ayuda mutua —una práctica común en las periferias en expansión—, ya que se buscaba promover la igualdad entre los moradores y el resto de la población. Este enfoque invita a una reflexión crítica sobre la llamada falsa poética de los mutirões, que expone la omisión del Estado y obliga a los ciudadanos a realizar servicios públicos de manera autónoma.
La definición de lotes especiales para la urbanización de favelas genera diversas interpretaciones. La dimensión habitual de tres metros y medio de frente se basó en el lote mínimo de la Ley de Parcelamiento del Suelo Urbano (Ley 6766 de 1979), que establece un frente de cinco metros y deja un corredor lateral de un metro y medio. La profundidad mínima de un lote regular, que es de veinticinco metros, se redujo a aproximadamente doce, considerando las exclusiones de los retiros frontales y la necesidad de un pequeño espacio libre en la parte trasera —cerca de un metro y medio, suficiente para permitir una ventana hacia el lote vecino—. Así, se operaba, incluso sin instrumentos oficiales, con un lote mínimo de unos cuarenta y dos metros cuadrados, una estrategia adoptada para mantener el mayor número posible de residentes en las áreas ocupadas.
Este enfoque generó controversia en la ciudad, especialmente entre residentes y políticos conservadores, quienes temían que incentivara el aumento de las favelas en el municipio. Los parámetros especiales adoptados en las urbanizaciones de favelas fueron legalizados años después con la aprobación del Plan Director (Ley 25 de 1994), que demarcó áreas especiales de interés social (AEIS) en terrenos vacíos, destinados a la producción de vivienda de interés social, antes de la aprobación del estatuto de la ciudad (2001). Con la implementación de las directrices del Plan Director, estas áreas se integraron en proyectos de nuevos lotes populares, promovidos tanto por el poder público como por asociaciones comunitarias de vivienda, evidenciando que la propuesta inicial buscaba incluir a la población en la formalidad y mitigar el modelo de desarrollo urbano desigual.
Las primeras áreas urbanizadas se concentraron principalmente en la región norte (Campanário, Taboão y Canhema) y se extendieron hacia el sur, hasta el barrio Serraria, abarcando los núcleos Santa María. La favela Don João VI, ubicada al norte, era la más grande, con alrededor de 250 familias. No obstante, la primera experiencia práctica de urbanización se llevó a cabo en la favela Vera Lúcia, que contaba con casas sobre pilotes junto al arroyo do Taboão. El proyecto incluyó 38 lotes, uno de los cuales estaba destinado a un centro comunitario (Figura 4).
Según los relatos de antiguos residentes que llegaron a la región a inicios de los años 1980, vivían en condiciones de extrema precariedad: el agua era prestada, no había duchas y los baños se hacían con jarra. El arroyo cercano representaba un trayecto peligroso, con márgenes irregulares y mucho barro. El mayor desafío en la implementación del proyecto del núcleo Vera Lúcia fue nivelar una sección del terreno, aumentar la altura de los lotes y realizar este proceso con los residentes en el lugar, desmontando y remontando sus viviendas.
Había una gran resistencia por parte de los topógrafos en este tipo de proyectos, debido a la dificultad para fijar el teodolito. En ese periodo, la documentación técnica era bastante precaria. Para elaborar la propuesta de parcelamiento del área de la favela, el equipo utilizaba planos de loteo y complementaba la información obtenida principalmente en el campo.
El proceso de negociación con las familias resultó desafiante y repleto de conflictos. Era común que una familia ocupara inicialmente una casa más grande, mientras que otra vivía en un cubículo. Al comenzar la urbanización, surgía la expectativa de “justicia”, con todos deseando lotes iguales. Ante esta situación, era necesario convencer a la mayoría, ya que la resistencia de una sola familia podía obstaculizar la instalación de redes de infraestructura esenciales para todos. Así, la decisión colectiva se volvió fundamental, aunque a menudo surgían historias de resistencia individual.
Es importante mencionar que se realizaba una asamblea general con los habitantes de todas las favelas, especialmente de aquellas en proceso de urbanización, cada sábado por la noche en el auditorio de la Municipalidad. El compromiso del equipo era notable, impulsado por una motivación ideológica y política, siendo muy simbólico participar en un momento tan paradigmático. Este proceso de urbanización generó una mayor movilización de la población, que asistía a las reuniones para reclamar servicios públicos, volviéndose cada vez más consciente y organizada a lo largo del tiempo.
La disputa por el protagonismo
La forma en que se urbanizaban las primeras favelas, buscando promover el crecimiento de la población como ciudadanos conscientes y capacitados para sus reivindicaciones, no contaba con la aceptación general de la gestión pública de la época, especialmente entre algunos miembros del gabinete del alcalde. Los métodos más horizontales, que promovían la autosuficiencia y la responsabilidad popular, contrastaban con las políticas tradicionales de eficiencia administrativa, que solían implementarse de arriba hacia abajo. Así, hicieron que Gilson comenzara a considerar si no sería mejor priorizar proyectos de mayor visibilidad pública, en lugar de procesos participativos más lentos (Keck, 2010, p. 287).
Ante este dilema, el alcalde decidió transferir el programa de urbanización al Departamento de Promoción Humana, lo que provocó un cambio de dirección (figuras 5 y 6). Este movimiento fue recordado por muchos como el desencadenante de la renuncia masiva,
en mayo de 1984, de casi todos los miembros del equipo, incluidos los pasantes. Creían que la gestión se alejaba de los ideales del PT y del movimiento popular. En un año, este equipo había iniciado el proceso de urbanización en aproximadamente el 70 % de las favelas, marcando un hito en el municipio. Con la salida del equipo, quedaron principalmente los funcionarios de la Municipalidad y se establecieron nuevos puestos de dirección. Este hecho obligó al partido a prestar más atención a Diadema y a comprender los problemas que la situación planteaba.
De acuerdo con el recuento del equipo técnico del Departamento de Planificación de la Municipalidad de Diadema, la justificación del traslado del equipo fue que el trabajo se estaba desarrollando de manera insatisfactoria debido a la lentitud de las urbanizaciones y que en el Departamento de Promoción Humana habría más condiciones para aumentar su velocidad, incorporando al equipo técnico de urbanización con los equipos de servicio social. Cuando el equipo de urbanización recibió la comunicación y escuchó la justificación, la indignación fue profunda. La excusa fue rechazada. El equipo se preguntó, entonces, cómo habría sido posible que un grupo de siete pasantes, tres de ellos contratados un mes antes, coordinados por un arquitecto y apoyados por dos personas que realizan los contactos con las concesionarias de agua y luz —es decir, un grupo de diez personas— fueran responsabilizados por cualquier tipo de morosidad, cuando de las 135 favelas registradas en el municipio, en 54 ya se había conectado el agua y la luz, 7 grandes habían sido completamente urbanizadas, 17 estaban en proceso de urbanización, 15 ya estaban movilizadas y a punto de iniciar el trabajo, 8 no presentaban condiciones de urbanización, con lo que quedabn solo 34 favelas por contactar, siendo la mayoría núcleos en terrenos privados. A estas preguntas se sumaron otras: ¿cómo responsabilizar a este pequeño equipo por morosidad cuando en solo doce meses de trabajo demostraron tanta capacidad?, ¿cómo responsabilizar a este equipo cuando no existe ningún canal de comunicación con el gabinete del alcalde y nunca se pudo discutir las dificultades con él? Según ellos mismos, sin embargo, más indignado que el equipo estuvo el Movimiento de Favelas (Lobo Júnior, ٢٠١٤, p. ٦٩).
El trabajo continúa: nuevo equipo
A mediados de 1984, se constituyó un nuevo equipo de urbanización de favelas, vinculado al Departamento de Promoción Humana hasta el final de la gestión de Menezes, en 1988 (Figura 7). Este departamento tenía la responsabilidad de brindar asistencia social a toda la población, con un enfoque especial en los residentes de las favelas.
Desde el inicio de los programas de urbanización, el trabajo del servicio social estuvo integrado a la actuación de técnicos de arquitectura y profesionales de ingeniería, proporcionando apoyo en cuestiones específicas. En los procesos iniciales de urbanización de favelas, la dinámica entre las transformaciones físicas del espacio y las cuestiones sociales era evidente, sugiriendo que las modificaciones del espacio físico ocurrieron de manera secundaria.
Es relevante el artículo “Urbanización de favelas como alternativa para la cuestión habitacional” de Sampaio et al. (1987) —quienes
entonces eran pasantes del equipo— es relevante porque rescata los procedimientos adoptados en las primeras intervenciones en la ciudad. Los autores describen inicialmente los parámetros para la selección de las áreas a urbanizar, que incluían ocupaciones en espacios públicos sin una destinación específica. Una vez definida el área de intervención, la siguiente fase consistía en la recopilación de datos y en la elaboración de estrategias para la intervención, lo cual consideraba:
1) Debate inicial con la población sobre sus necesidades y expectativas con respecto a los servicios de la Municipalidad, destacando el impacto del proceso en la vida de los habitantes.
2) Elaboración de un estudio para verificar las posibilidades del proceso de urbanización.
3) Discusión del proyecto con la población, a partir de los estudios elaborados hasta la síntesis de la voluntad popular y la conceptualización técnica.
4) Implantación (demarcación física): fase del “desmonta y remonta de barracas”, con comunicación y colaboración entre el equipo de topografía y el de movimiento de tierras.
5) Envío de las solicitudes de implementación de las redes a las concesionarias para servicios de agua, alcantarillado, electricidad y telefonía comunitaria.
6) Asistencia técnica habitacional, generalmente basada en información general en folletos de apoyo a la autoconstrucción.
7) Implantación de servicios públicos: pavimentación, escaleras, muros de contención y construcción de sedes comunitarias, realizados mediante trabajo comunitario con orientación técnica del Municipio.
Sobre el tema de la asistencia técnica para la vivienda de interés social descrito en el ítem 6, se evidenció que no se realizaba un trabajo riguroso en la elaboración de proyectos que atendieran las particularidades de las familias. Esta cuestión no era una de las principales demandas de los residentes de áreas ocupadas irregularmente, quienes priorizaban el acceso a servicios públicos básicos y el derecho a la tierra urbana. Las orientaciones se ofrecían principalmente a través de folletos (Figura 8), que abordaban aspectos como la definición de aberturas para garantizar iluminación y ventilación, distancias mínimas entre edificaciones y la creación de espacios para instalaciones de conexión con la red pública.
Los folletos también presentaban directrices sobre la ocupación del suelo, estableciendo el número máximo de pisos, la prohibición de balcones sobre pasajes y la necesidad de conductos verticales para el agua de lluvia. Además, proponían parámetros para asegurar la calidad mínima de los espacios domésticos, la seguridad de las edificaciones y su funcionalidad.
Sin embargo, al analizar las construcciones resultantes, se observa que muchas no siguieron estas recomendaciones. Comprender las razones de esta divergencia es una tarea desafiante y a menudo inconclusa, ya que los residentes suelen percibir la importancia de estos parámetros solo al enfrentar problemas derivados de su ausencia. Las viviendas autoconstruidas son notablemente cerradas, con pocas aberturas que generalmente no se utilizan, lo que refleja las condiciones de los espacios públicos, que son ruidosos, estrechos y oscuros, con pasajes de baja
visibilidad y alta densidad de ocupación, condiciones que afectan la privacidad y la seguridad de los habitantes. La función del equipo de la Municipalidad debía ser despertar esta conciencia en los residentes. Sin embargo, la propia solución urbanística acabó impactando negativamente la calidad de los espacios privados.
Durante la gestión del Menezes, se definió un proceso de urbanización de favelas, con la participación activa de profesionales y pasantes. Este proceso se realizó sin una planificación integral y no formaba parte del repertorio de la población de favelas. La reivindicación de una urbanización con ciudadanía se cultivó en este periodo, impulsada por profesionales comprometidos con mejorar la realidad del municipio. En 1983, había 128 favelas en la ciudad y, durante su primera gestión, el equipo trabajó en 78 núcleos en diversas regiones, dejando para periodos posteriores el desafío de urbanizar áreas ubicadas en manantiales (Cirera, 2008, p. 72).
Concesión del Derecho Real de Uso: derecho a la tierra para los habitantes de favelas
¿Cómo actuar ante esta regla, considerada como excepción por la planificación académica o administrativa? ¿Cuáles son las normas más adecuadas para la ocupación del suelo en este far west que caracteriza la urbanización en Brasil? (Maricato, 1980, p. 91). La urbanización acelerada de la posguerra, junto con desequilibrios sociales y dificultades económicas en los estados del sur global, provocó un acceso desigual a la tierra urbana. Este escenario resultó en ocupaciones populares que generaron asentamientos informales, consolidados por autoconstrucción y autourbanización (Abramo, 2009, p. 6). En este contexto, destaca la concesión del derecho real de uso (CDRU) en el municipio de Diadema, como instrumento para formalizar lo informal y garantizar seguridad en la construcción de viviendas en las favelas.
Creada paralelamente a las primeras acciones de urbanización, la CDRU sigue siendo fundamental para legitimar el derecho a la tierra de los habitantes de favelas. El Movimiento de Defensa de los Favelados debatió esta propuesta desde 1982 en la región del ABC, y fue incorporada en Diadema durante el Segundo Encuentro de Favelas, organizado por la Asociación de Favelados de Diadema y realizado en junio de 1984 (Baltrusis, 2007, p. 337).
De acuerdo con la ley de concesión (Ley 819 de 1985), diecinueve áreas públicas ocupadas por favelas fueron desafectadas (Figura 9). El título de concesión es gratuito y se concede por noventa años para vivienda de interés social, sin contemplar inicialmente actividades comerciales. Es importante resaltar que solo se beneficiarían aquellos que no poseyeran otra propiedad residencial en el municipio o en otro lugar del ABC. La ley fue ajustada en 1988 (Ley 975 de 1988) para incluir la necesidad de un área destinada a un centro comunitario, que sería administrado por la comisión de moradores para promover así la continuidad colectiva del proceso.
Otra modificación restringió el beneficio solo a aquellos que no poseyeran propiedad en la región metropolitana de São Paulo, en contraste con la limitación anterior a la región del ABC. Según Cymbalista et al. (2005, p. 8), en 1989, el Decreto Ejecutivo 3767 de 1989 innovó la CDRU al permitir que un tercio del área del lote se utilizara para actividades profesionales o comerciales lícitas, siempre que la mayor parte continuara destinada a fines habitacionales. Este
cambio tenía como objetivo potenciar y regularizar las actividades generadoras de empleo e ingresos.
Este instrumento representó una innovación y una conquista en el movimiento de reforma urbana, y constituyó un hito en la lucha contra las políticas de desalojos y eliminación de favelas.
Consideraciones finales / conclusiones
El inicio de las políticas orientadas a la urbanización de favelas en Diadema representó un movimiento de lucha por la ciudadanía, desarrollado durante la administración de un gobierno popular (1983-1996) y en el contexto de la redemocratización de Brasil. Este periodo estuvo marcado por una creciente concientización sobre los problemas de las periferias urbanas y una mayor proximidad de intelectuales, incluidos arquitectos urbanistas, a la causa de las favelas (Maricato, 1980). Esta situación ilustra una ciudadanía insurgente, según lo definido por Holston (2013), que buscaba el acceso a servicios públicos y su plena inclusión en la ciudad legal.
El primer año de trabajo de la gestión del PT en Diadema destacó la interacción del equipo de la Municipalidad con los habitantes de las favelas, con el objetivo de comprender su organización y fortalecer su autonomía en la búsqueda del Estado de derecho. Este enfoque refleja los supuestos teóricos de Freire (2019), de acuerdo a los cuales todos eran sujetos del proceso, sin jerarquías. El equipo encontró moradores que, aunque no tenían poder de decisión, contribuían significativamente al desarrollo de la sociedad, afirmando la teoría de Perlman (1977) sobre el mito de la marginalidad. La búsqueda de igualdad entre ciudadanos también fue evidente, especialmente en la crítica a la práctica de los mutirões para la instalación de redes públicas, que revela la falsa poética de una solución comunitaria en respuesta a la omisión del Estado.
Sin embargo, no había consenso sobre los métodos participativos más horizontales adoptados por la Municipalidad. Se identificaron momentos de tensión y cambios administrativos en busca de mayor visibilidad política, como se analiza en Keck (2010).
La modificación del espacio físico fue facilitada por la colaboración de la Municipalidad en la organización de la población para reivindicar servicios esenciales. El proceso comenzó con la definición colectiva de un plan de reubicación, adoptando parámetros especiales para la urbanización de las favelas, que serían legalizados años más tarde. Esta propuesta tenía como objetivos la inclusión de la población en la formalidad y la mitigación del acceso desigual a la tierra urbana (Abramo, 2009). En este sentido, el lote mínimo especial, la CDRU y, posteriormente, la creación de las AEIS fueron instrumentos importantes para combatir la lógica excluyente.
El proceso no generó resultados físicos significativos en comparación con los sociales, debido a la escasez de recursos y a las directrices centradas en el desarrollo de los ciudadanos. Esto valorizó la participación comunitaria en la definición y conducción de las acciones, diferenciándose del modelo convencional de provisión habitacional (Hamdi, 1991). Durante la urbanización, la principal necesidad era la obtención de infraestructura mínima y una dirección oficial. La asistencia técnica habitacional, aun siendo un derecho, no era la principal reivindicación de la población, que recibía apoyo para la autoconstrucción principalmente a través de orientaciones en folletos elaborados por el equipo. Hasta hoy, esta asistencia es poco solicitada, pero está en la agenda de los profesionales que buscan entender sus reales demandas y oportunidades de actuación profesional. Así, persiste el desafío de sensibilizar a la sociedad sobre este derecho.
La diversidad de formaciones de los funcionarios involucrados —incluyendo asistencia social, ingeniería y urbanismo— evidenció que el abordaje de las cuestiones urbanas requiere la colaboración de diferentes especialidades para una acción coherente y eficaz en la resolución de los problemas habitacionales enfrentados en todos los municipios brasileños.
Agradecimientos
Agradecemos a todos que colaboraron con el rescate de las primeras urbanizaciones de favelas en Diadema, especialmente a los moradores, a los profesionales de la Municipalidad, a la Secretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano, al Archivo General, al Centro de Memoria y al Movimiento de Vivienda. También agradecemos al programa de posgrado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo por el apoyo durante la elaboración de la tesis de doctorado y a la ayuda de la Fundación de Desarrollo de la Unicamp en la continuidad de la investigación.
Referencias
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1 La favela do Vergueiro, la más grande de São Paulo en los años sesenta, albergaba alrededor de siete mil habitantes hasta ser desmembrada para un lote de lujo, la Chácara Klabin. Las primeras chabolas de esta favela, surgidos en la década de 1950, provenían de la favela do Glicério. El Decreto Ley del Inquilinato de 1942 provocó la expulsión de población de bajos ingresos a áreas periféricas, donde proliferaron lotes clandestinos, convirtiéndose en el principal medio de acceso a la vivienda. Las favelas formadas en las décadas de 1940 y 1950, ubicadas en las franjas del centro de la capital paulista, representaban una resistencia a la remoción, mientras que los desalojos desencadenaban nuevos asentamientos en áreas más distantes, como Diadema.
2 Amir Antônio Khair (1940–2020) fue un ingeniero y especialista en finanzas públicas brasileño. Se destacó como secretario de Finanzas de la ciudad de São Paulo durante la gestión del PT, de 1989 a 1992.
3 Luis Fingermann, arquitecto urbanista formado en la Universidad de São Paulo en 1973, es reconocido por su labor en políticas de urbanización y vivienda, con un enfoque especial en favelas y áreas vulnerables.
4 Berthelina Alves Costa se graduó en 1979 en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de Braz Cubas y trabaja en políticas públicas, planificación, vivienda y medio ambiente. Fue presidenta del Sindicato de Arquitectos de São Paulo, directora de la Federación Nacional de Arquitectos y participó en el Foro Nacional por la Reforma Urbana.
5 El término barraco refiere a una construcción rudimentaria que alberga a una unidad familiar en un espacio pequeño. El carácter precario de la estructura suele muchas veces ser el de una choza o una cabaña.